I GZ 138/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2047/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2047/22, odmówił Gminie A wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z 8 czerwca 2022 r., w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W skardze na ww. decyzję, skarżąca gmina zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedstawiona przez skarżącą argumentacja sprowadza się w istocie do twierdzenia, że dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżoną decyzją powoduje powstanie zakłóceń w finansach gminy. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Gminy po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca swoje wywody skoncentrowała wyłącznie wokół wydatków, natomiast w żaden sposób nie odniosła się do strony dochodów, zarówno tych planowanych, jak i osiąganych. Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową. Sąd nie mógł ocenić zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w kontekście ustawowych przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). a więc rozważyć, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Do zażalenia dołączono uchwałę budżetową Gminy A na rok 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 61 § 3 p.p.s.a. określono przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jest uprawniony do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. W tej kwestii stanowisko orzecznictwa i doktryny jest zgodne i niezmienne (por. postanowienie NSA z 27 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 140/12, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 692/11, postanowienie NSA z 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1116/10, postanowienie NSA z 6 listopada 2009 r. sygn. akt II OZ 975/09, postanowienie NSA z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz., Zakamycze 2005, s. 168, Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). Niezbędne jest wskazanie przez wnioskodawcę na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia strony powinny wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i jednocześnie znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku. Wniosek skarżącej został oparty na przesłance z art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazując ogólnie, że dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżoną decyzją powoduje powstanie zakłóceń w finansach gminy. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, w szczególności nie przedstawiła dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Gminy po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca nie odniosła się do strony dochodów, zarówno tych planowanych, jak i osiąganych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności powołane we wniosku nie stanowią przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Gmina, składając wniosek, nie powołała żadnych okoliczności wyjaśniających jej sytuację budżetową, ograniczając się jedynie do ogólnikowego powołania się na dyscyplinę finansów. Brak wskazania takich okoliczności uniemożliwia odniesienie się do twierdzeń o wpływie zwrotu dotacji celowej na budżet Gminy. Należy zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła żadnych danych dla zorientowania się w jej sytuacji finansowej i stwierdzenia, czy rzeczywiście w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji istnieje ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie jest możliwa ocena, czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji przed zakończeniem kontroli sądowej może wpłynąć na sytuację skarżącej Gminy. Żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów na ich potwierdzenie, należy, wskutek dokonanej wyżej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., uznać za niewystarczające. W zakresie przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków należy stwierdzić, że nałożony na skarżącą obowiązek zwrotu dotacji ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne poprzez zwrot uiszczonej kwoty, o czym wskazał również Sąd I instancji. Z tego powodu samo uiszczenie kwoty tytułem zwrotu dotacji jest odwracalne i nie powoduje sytuacji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jako przesłanka zastosowania uregulowanej tam instytucji prawnej. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia postanowienia Sąd I instancji wynika jakie ustalenia i oceny legły u podstaw jego wydania. Sąd I instancji w istocie nie miał możliwości skonfrontować wysokości zwrotu kwoty dotacji z jej rzeczywistymi możliwościami płatniczymi, a co za tym idzie, ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Oceny tej nie mógł zmienić dokument załączony do zażalenia. Po pierwsze bowiem NSA ocenia jedynie zgodność z prawem postanowienia Sadu I instancji i dlatego nie może zbadać dokumentów dołączonych na etapie zażaleniowym. Nawet jeśli przyjąć odmienne stanowisko, to z przedstawionych dokumentów nie wynika pełna sytuacja finansowa skarżącej, która pozwoliłaby na ocenienie, czy zaszły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.