I OSK 442/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Lutowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 536/23 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Lutowiska z dnia 25 stycznia 2023 r.nr XLIV/251/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków na posiłek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Gminy Lutowiska na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 536/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Lutowiska z dnia 25 stycznia 2023 r.nr XLIV/251/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków na posiłek, stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji stwierdził, że Rada Gminy zapisem § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 96 ust. 4 u.p.s., który wprost odnosi się do określenia zasad zwrotu będących w zakresie gminy i dotyczących określonych w ust. 2 świadczeń z pomocy społecznej, przyznawanych w ramach "zadań własnych". Brak jest więc podstaw prawnych, aby zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s., będących w zakresie zadań własnych gminy, rozciągać na pomoc udzielaną w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023. Sąd zgodził się także ze skarżącym organem co do tego, że przepis art. 96 ust. 4 u.p.s. (w zw. ust. 2) nie może stanowić dla Rady Gminy podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie zasad zwrotu wydatków objętych rządowym programem "Posiłek w domu i w szkole" z tego względu, że z żadnego przepisu uchwały RM nr 140 z 15 października 2018 r. nie wynika, że wydatki te są przyznawane pod warunkiem zwrotu. Brak jest więc podstaw prawnych, aby zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s., będących w zakresie zadań własnych gminy, rozciągać na pomoc udzielaną w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy Lutowiska zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 96 ust. 2 oraz ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.s." poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie przez Radę Gminy Lutowiska w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przypadku, kiedy odstępuje się od żądania zwrotu wydatków za przyznane wcześniej świadczenie, nie mieści się w ramach zasad zwrotu wydatków wskazanych w ww. art. 96 ust. 4 u.p.s., a to w związku z błędnym przyjęciem, że przepis ten (art. 96 ust. 4 w zw. z ust 2 u.p.s.) nie może stanowić dla rady gminy podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie zasad zwrotu wydatków objętych rządowym programem "Posiłek w domu i w szkole" z tego względu, że z żadnego przepisu uchwały Rady Ministrów nr 140 z 15 października 2018 r. nie wynika, że wydatki te są przyznawane pod warunkiem zwrotu. Wskazując na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, 2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. , dalej "p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna Gminy Lutowiska oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 96 ust. 2 oraz ust. 4 u.p.s. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem w pierwszej kolejności należy wskazać, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.2022.559 z późn. zm. dalej u.s.g.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2). Kontrola legalności zaskarżonego wyroku wykazała, że skarga Gminy jest bezzasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że w dniu 25 stycznia 2023r. Rada Gminy Lutowiska podjęła uchwałę Nr XLIV/251/2023, zmieniającą uchwałę w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem ,,Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków na posiłek i świadczenie rzeczowe. Na podstawie § 1 uchwały zmieniającej, § 1) zmienianej uchwały otrzymał brzmienie: Podwyższa się do 200% (było 150%) kryterium dochodowe, o którym mowa w art 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla osób objętych rządowym programem ,,Posiłek w szko1e i w domu" na lata 2019-2023 korzystających z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności"; § 2 zmienianej uchwały otrzymał brzmienie: ,,Odstępuje się od żądania zwrotu od osób objętych rządowym programem ,,Posiłek w szkole i w domu" na 2019 - 2023 i korzystających z pomocy społecznej w formie posiłku lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych przyznawanych ramach w tego programu, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , w związku z art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 oraz art. 96 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej: "Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych". Przepis zaś ust. 2 art. 94 tej ustawy stanowi, że: "Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego". Wolą ustawodawcy uzewnętrznioną w treści art. 96 ust. 2 cyt. ustawy było uregulowanie za pośrednictwem prawa miejscowego zasad zwrotu wydatków poniesionych na wskazane świadczenia z pomocy społecznej. Są to: wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu. Jednak wymaga podkreślenia, że zasady zwrotu wydatków za świadczenia i odstąpienie od zwrotu wydatków na świadczenia są całkowicie odrębnymi i niezależnymi od siebie kategoriami pojęciowymi. Pod pojęciem zasad zwrotu wydatków kryje się określenie podmiotów zobowiązanych do zwrotu, wskazanie kryteriów, w oparciu o które ma ten zwrot nastąpić i w jakiej części. Natomiast instytucja odstąpienia od żądania zwrotu wydatków uregulowana jest w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że: "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu". Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii objętych tą delegacją. Regulacja uchwały powinna być adekwatna do zakresu delegacji udzielonej Radzie, jak też staranna i jednoznaczna. Zatem podejmując w § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały rozwiązania dotyczące odstąpienia od obowiązku zwrotu, Rada Gminy Lutowiska przekroczyła kompetencję wynikającą z przepisu art. 94 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jednocześnie naruszając cytowany przepis ustawy. Bez znaczenia są przy tym intencje, które towarzyszyły organowi przy opracowywaniu powyższych zasad oraz dotychczasowa praktyka jednostek samorządu terytorialnego w zakresie uchwalania prawa miejscowego w oparciu o art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym należy uznać, że Rada Gminy Lutowiska podjęła zakwestionowaną uchwałą bez podstawy prawnej, tak jak wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w swojej ocenie skupił się nie na ocenie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ale na braku delegacji wynikającej z uchwały Rady Ministrów nr 140 z 15 października 2018 r., ta wadliwość uzasadnienia nie ma jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2521/15 (publik CBOSA), w świetle art. 184 in fine p.p.s.a. sama wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przy jednoczesnej zgodności z prawem jego rozstrzygnięcia (o ile oczywiście wadliwość uzasadnienia nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia dokonanie oceny w tym zakresie), zwykle nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale za to w takim przypadku skutkuje dokonaniem stosownej korekty błędnego uzasadnienia sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu jego wyroku oddalającego skargę. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.