II SA/Gl 965/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.25.2023.Aj w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Na skutek pism Burmistrza Miasta S. i [...] Stowarzyszenia [...], skierowanych w listopadzie 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wszczęto postępowanie w przedmiocie legalności anten telefonii komórkowej zamontowanych na budynku usytuowanym w S. przy ul. [...] (działka nr 1). Burmistrz Miasta S. wskazał, że maszty zostały zamocowane na wysokości ok. 3 m od powierzchni połaci dachu. W toku postępowania ustalono, że inwestorem był T. S.A., zwana dalej jako skarżąca, oraz że przedmiotowy obiekt budowlany składający się z masztu oraz przymocowanych do niego anten powstał na przełomie 2003 i 2004 r., a następnie w 2013 r. anteny te zostały zdemontowane i konstrukcja masztów została zmieniona. W sprawie podjęto także liczne czynności oraz wydano rozstrzygnięcia, które następnie częściowo były uchylane czy to przez organy odwoławcze, czy też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wśród nich znalazły się także rozstrzygnięcia dotyczące wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwanym dalej m.p.z.p. oraz opinii zgodności przedmiotowej inwestycji z m.p.z.p. W związku z tym w latach 2015- 2022 przedmiotowe postępowanie pozostawało zawieszone. Nadto, wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1329/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił wydane w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, decyzje: Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 sierpnia 2014 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 18 lipca 2014 r., gdyż rozstrzygnięcia organów administracji były przedwczesne, jak również podjęte zostały bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W wyroku tym Sąd zgodził się jednak z organami nadzoru budowlanego, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w występującym w sprawie stanie faktycznym, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem jej wzniesienie bez stosownego pozwolenia należy uznać za samowolę budowlaną. Sąd zaznaczył też, że stwierdzenie to nie przesądza jednak o konieczności rozbiórki obiektu. Nakaz rozbiórki stanowi bowiem najbardziej dolegliwą sankcję wobec inwestora, zatem winien stosowany być wyjątkowo, po wyczerpaniu wszystkich możliwości dokonania legalizacji obiektu i dokładnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wobec powyższego organ I instancji postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. nakazał skarżącej przedłożenie dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego, które to strona skarżąca przedłożyła przy piśmie z dnia 28 października 2015 r. Nadto, przy piśmie z dnia 28 marca 2022 r. strona skarżąca przedstawiła zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Organ I instancji postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r., nr [...], ustalił stronie skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej samowolnie zamontowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na przedmiotowym budynku na kwotę 125.000,00 zł. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał podstawę prawną oraz dokonał wyliczenia należnej opłaty. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zreferował stan faktyczny sprawy oraz przywołał podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w przypadku dokonania samowoli budowlanej ewentualna legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać tej procedurze. W razie pozytywnej oceny tej kwestii organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów legalizacyjnych, których złożenie w wyznaczonym terminie traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Następnie, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, musi zbadać, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz czy projekt budowlany sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia budowlane. W razie pozytywnego ustalenia tych okoliczności organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Nadto, uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Zaznaczył, że opłata nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Odnosząc się natomiast do sposobu obliczenia opłaty legalizacyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że została ona wyliczona prawidłowo przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Zaznaczył, że przedmiotowy obiekt należy do kategorii VIII - inne budowle, według której współczynnik kategorii wynosi 5,0, a współczynnik wielkości 1. Stawka opłaty (s) wynosi 500,00 zł. Stacja bazowa, należy do kategorii VIII, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 5,0. Współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi natomiast dla tej kategorii obiektów budowlanych 1,0. Wysokość kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi zatem 125.000,00 zł i stanowi wynik następującego równania: (500 zł x 5 x 1 x 50). W skardze na powyższe postanowienie skarżąca naruszenie: – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, – art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że modyfikacje dotyczące stacji bazowej telefonii komórkowej posadowionej na przedmiotowym budynku usługowo-handlowym stanowi samowolę budowlaną, – art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że wyżej określona stacja bazowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżąca nie była obowiązana do dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, – art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej, – art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia przedawnienia opłaty legalizacyjnej, – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy zamontowane przez skarżącego anteny miały wysokość mniejszą lub równą trzech metrów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia go poprzedzającego, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumenty potwierdzające w jej ocenie zasadność przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaakcentować należy, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2013 r. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji powyższego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t. jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 682), zwanej dalej pr.b. aktualne na dzień wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 49 pr.b., w brzemieniu ówcześnie obowiązującym (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 1 pkt 1-3). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (ust. 3). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (ust. 4 pkt 1); o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (ust. 4 pkt 2). Przypomnieć także należy, że w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1329/14, przesądzono, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiąże nie tylko organ, którego działanie zostało zaskarżone, ale także i Sąd orzekający w stanie faktycznym niniejszej sprawy z uwagi na treści art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać także przyjdzie, że rozważania organu odwoławczego dotyczące charakteru sprawy w przedmiocie opłaty legalizacyjnej są zasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia została przedstawiona procedura ustalenia opłaty legalizacyjnej. Podkreślić przyjdzie, że inwestor samowolnie realizujący inwestycję musi liczyć się ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z ewentualnym obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu, w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć (z jednoczesnym zobowiązaniem inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej), albo będzie podlegał rozbiórce, jeżeli inwestor nie spełni wymogów przewidzianych prawem. Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że wbrew stanowisku skarżącej, zaprezentowanemu zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej istotą nie jest stwierdzenie czy do samowoli budowlanej doszło, lecz czy opłata ta została wymierzona w prawidłowej wysokości, albowiem zgodnie z art. 49 ust. 1 pr.b., organ w procesie legalizacji samowoli budowlanej ustala odpowiednią wysokość opłaty legalizacyjnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej, jest jedynie postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy z art. 48 pr.b. i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego. Natomiast na wysokość opłaty mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. W ocenie Sadu organy obu instancji dokonały tego wyliczenia w sposób prawidłowy, przedstawiając przy tym wzór jego wyliczenia oraz odpowiednie wartości pod niego podstawione, co dało opłatę legalizacyjna w kwocie 125.000,00 zł. W ślad za stanowiskiem organu odwoławczego zaakcentować również należy, że opłata, co należy podkreślić, nie ma charakteru represyjnego, ani też nie jest świadczeniem przymusowym. To adresat obowiązku jej uiszczenia, a więc ten, kto dopuścił się samowoli budowlanej, która jednakże nie podlega obowiązkowi bezwzględnej rozbiórki, musi rozważyć, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Uiszczenie wspomnianej opłaty jest jednym z etapów postępowania legalizacyjnego i wcale nie oznacza, że legalizacja taka w istocie będzie miała miejsce. Konsekwencją zaniechania poniesienia tego wydatku jest zaś nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Równocześnie zauważyć należy, że wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej jest możliwe wobec stwierdzenia zgodności przez organ nadzoru budowlanego projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz rozważenia czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz że wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II OSK33/15). W piśmiennictwie prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej oznacza, że organ ocenił przedłożone dokumenty legalizacyjne jako odpowiadające wymogom prawa (nie stwierdził nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych). Od momentu wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej możliwość wydania decyzji o legalizacji zależy wyłącznie od strony, tj. od tego, czy uiści ona opłatę w wysokości ustalonej przez organ. Organ nie jest już zatem uprawniony do dalszego badania zgodności samowoli budowlanej z prawem, gdyż ten etap weryfikacji zakończony został wydaniem zaskarżalnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (zob.: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023; podobnie A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK2016; D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, WKP 2022). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał także, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pr.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. W postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną (por.: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3621/19). Natomiast zastrzeżenia względem możliwości legalizacji robót budowlanych mogą być zgłoszone i merytorycznie rozstrzygnięte dopiero na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 pr.b. Na etapie poprzedzającym wydanie tej decyzji, tj. dotyczącym opłaty legalizacyjnej, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Postanowienie jest czynnością pomocniczą w stosunku do zasadniczego celu postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Jako rodzaj czynności procesowej o charakterze orzeczniczym, postanowienie stanowi rezultat uprzedniego wykonania zespołu czynności, które pozwalają władczo rozstrzygnąć określoną kwestię uboczną, która pojawiła się w postępowaniu na danym jego etapie. Nie stanowią one jednak o prowadzeniu przez organ postępowania w sprawie wydania postanowienia, gdyż dopiero wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, gdy jest ono zaskarżalne, uruchamia tok postępowania zażaleniowego, cechujący się formalną odrębnością od postępowania głównego (por.: wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3621/19; 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1810/20). Podkreślić zatem należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej, a następnie sąd administracyjny, kontrolując wydane w nim postanowienie, poza sytuacjami oczywistymi, nie oceniają zgodności realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Ta ocena znajduje formalny wyraz dopiero w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne (por.: wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1089/15; 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3621/19). Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że w części koncentrowały się one na samej zasadności przyjęcia, że w przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego doszło do samowoli budowlanej, a zarazem, że nie istniała konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Nie znajdują one jednak potwierdzenia wobec powyżej poczynionych rozważań. Tym samym organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Nieuprawniony także pozostaje zarzut przedawnienia kary, gdyż tak jak wskazano to powyżej, opłata legalizacyjna nie stanowi kary administracyjnej i nie znajdują do niej zastosowania przepisy art. 189a i nast. k.p.a. Badając zatem zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej zawartego w skardze, a dotyczącego rozpoznania sprawy na rozprawie, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18; 7 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2769/21) Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl