IV SAB/Wr 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. H. na bezczynność Dyrektora A w C. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek nr 5 z dnia 14 lutego 2019 r. I. zobowiązuje Dyrektora A w C. do rozpoznania wniosku nr 5 z dnia 14 lutego 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Dyrektora A w C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. H. (dalej jako strona, skarżący lub wnioskodawca) wnioskiem nr 5 z dnia 14 lutego 2019 r. zwrócił się do Dyrektora B (obecnie A w C., dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub Dyrektor) o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) skanu pełnej wersji planu finansowego B (dalej jako B) na rok 2019, który został złożony do organu wykonawczego w dniu 28 grudnia 2018 r.; 2) skanu pełnej i spójnej wersji planu finansowego na 2018 r., który B miał obowiązek złożyć po zwiększeniu dotacji podmiotowej o 40 tys. złotych w dniu 9 grudnia 2018 r. na realizację zadań statutowych nieujętych w planie na 2018 r. 3) skanów wszystkich zleceń na zakup towarów i usług, jakie B wystawił w okresie od 1 grudnia do 31 grudnia 2018 r.; 4) skanów dokumentów fiskalnych (faktury, rachunki, paragony), które podmioty wystawiły na podstawie tych zleceń B; 5) skanów opisu zatwierdzeń pod względem księgowym, formalnym i merytorycznym, dołączonych do każdego dokumentu fiskalnego; 6) skanów wszystkich umów cywilnoprawnych (umowy zlecenia, umowy o dzieło, porozumienia), jakie B podpisał w okresie od 1 grudnia do 31 grudnia 2018 r. Żądane informacje miały zostać przesłane skarżącemu w formie elektronicznej na podany przez niego adres. Organ pismem z dnia 1 marca 2019 r., nr [...], powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.), wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie zawnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem umorzenia postępowania w sprawie o ich udostępnienie. Dyrektor zauważył bowiem, że informacje, których udzielenia skarżący się domaga, mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Oznacza to zaś konieczność przekształcenia szeregu informacji prostych poprzez dokonanie stosownej anonimizacji danych osobowych, a także zaangażowanie dodatkowych środków osobowych. Strona w dniu 23 lipca 2020 r. (data wpływu) wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora w zakresie rozpoznania m.in. wniosku z dnia 14 lutego 2019 r. W skardze zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz wskazała, że organ – jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – nie przekazał jej żądanych dokumentów w wymaganym terminie. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi regulacjami i stanowiskiem judykatury, dane dotyczące gospodarowania mieniem publicznym (państwowym lub komunalnym), jak np. umowy, rachunki i faktury, stanowią informacje publiczne i powinny zostać udzielone w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o ich udostępnienie. Skoro zatem Dyrektor nie dochował zadość wymaganym obowiązkom, pozostaje on w bezczynności. Z tych względów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy, stwierdzenie, że opisana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w wysokości 3000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor zwrócił uwagę, że skarżący przed zainicjowaniem postępowania sądowego, nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Podmiot zobowiązany nie zgodził się również z zarzutem bezczynności, gdyż skarżący otrzymywał stosowne informacje bądź też był wzywany do wykazania istotnego interesu publicznego. W przypadku zaś, gdy takiego interesu nie wykazał, nie otrzymywał żądanych danych. Organ podkreślił również, że w latach 2019-2020 skarżący złożył ponad 110 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, których celem miała być jedynie chęć utrudnienia bieżącej pracy instytucji kultury oraz dokuczenia i odegrania się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i związanych z tym dochodów, a nie troska o dobro publiczne. Dyrektor zauważył ponadto, że kierowana przez niego jednostka nie jest w stanie pod względem kadrowym stale zajmować się składanymi przez stronę wnioskami, których potrafi być kilka tygodniowo, ale zobowiązana jest do wykonywania obowiązków ustawowych oraz statutowych w obszarze kultury. Opisane sytuacje świadczą zatem w ocenie organu, że wnioskodawca w sposób rażący nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, którą następnie wykorzystuje tylko i wyłącznie w celu umieszczania na założonym przez siebie portalu internetowym publikacji o charakterze prześmiewczym, dokuczliwym oraz naruszającym godność innych osób. Nie jest on zresztą jedyną osobą, która w ten sposób działa w stosunku do gminnych jednostek organizacyjnych. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi, względnie jej odrzucenie z przyczyn formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Na wstępie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom organu, strona – przed wniesieniem skargi – nie była zobowiązana do wyczerpania przysługujących jej środków zaskarżenia, a w szczególności do skorzystania z instytucji ponaglenia. W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się bowiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących możliwość złożenia takiego ponaglenia w przypadku bezczynność organu. Środków służących do kwestionowania bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tym samym skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wniesiona bez uprzedniego złożenia ponaglenia we właściwym organie, jest skargą dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 243/06, z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1967/13 oraz z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 231/17). Przechodząc do istoty sprawy trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości nie budził również fakt, że oczekiwane przez stronę informacje miały właśnie taki charakter. Dotyczyły one bowiem dokumentów finansowych komunalnej jednostki organizacyjnej, które w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 u.d.i.p., podlegały udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Problematyczna pozostawała natomiast kwestia ustalenia, czy organ, kierując do strony wezwanie do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem tych danych, uczynił zadość ciążącym na nim obowiązkom. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów: ← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub ← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub ← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwsze czynności po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ podjął w dniu 1 marca 2019 r., kierując do skarżącego wspomniane już wezwanie o wykazanie, że za udzieleniem żądanych danych przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Nie zwalniało go to jednakże z obowiązku podjęcia dalszych koniecznych czynności. Skierowanie do wnioskodawcy powyższego wezwania nie kończyło bowiem sprawy udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż adresat wniosku zobowiązany był jeszcze do wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia, jeśliby uznał udzielenie informacji publicznej za niezasadne, choćby z tego powodu, że strona na udzieliła w ogóle odpowiedzi na wezwanie bądź też złożone przez nią wyjaśnienia względem spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., okazałyby się niewystarczające. Stanowi o tym wprost art. 16 ust. 1 u.d.i.p, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Jak wynika natomiast z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nie wykluczone było również skierowanie do strony ponownego wezwania, zważywszy na fakt, że pismo z dnia 1 marca 2019 r. mogło nie zostać doręczone (brak jest bowiem w aktach zwrotnego potwierdzenia jego odbioru), jak też z uwagi na błędne pouczenie, zawierające informację o umorzeniu postępowania, nie zaś o odmowie udostępnienia danych. Należy przy tym zaakcentować, że sam fakt nadmiernego zainteresowania się przez skarżącego danymi na temat działalności organu nie może prowadzić do pozbawieniu go prawa do informacji publicznej, nawet jeśli zainteresowanie to traktowane jest w kategoriach nadużycia tego prawa. Każdy bowiem – jak stanowi art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. – ma prawo do żądania informacji o sprawach publicznych bez spełniania dodatkowych warunków i wykazywania jakiegokolwiek interesu prawnego bądź faktycznego. Funkcjonowanie jednostki organizacyjnej gminy niewątpliwie zaś stanowi sprawę publiczną, mogącą co do zasady być przedmiotem zainteresowania tak całej opinii publicznej, jak i każdego uprawnionego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywiście obowiązujące przepisy pozwalają na ograniczenie tego zainteresowania, a jednym z tego rodzaju obostrzeń jest specjalny tryb postępowania w przypadku informacji przetworzonej. Jednakże aby z niego skorzystać podmioty zobowiązane muszą ze swej strony podjąć dodatkowe działania, których zwieńczeniem jest albo udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, albo wydanie decyzji odmownej. W niniejszej sprawie zaś tego rodzaju czynności zabrakło, gdyż organ poprzestał jedynie na skierowaniu do strony wezwania, które w dodatku zawierało błędne pouczenie. W związku z tym należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 14 lutego 2019 r., rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., tj. 14 dni, względnie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanych okresach takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku strony, lecz wezwał ją do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych dokumentów. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co prawidłowości swojego działania, bazując na przyjętym ostatecznie – i jak się okazało niewłaściwym – stanowisku, że nieudzielenie przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie będzie prowadziło do umorzenia prowadzonego postępowania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został tak znacznie przekroczony. Ponadto należało częściowo uwzględnić argumentację organu o znacznej liczbie złożonych przez skarżącego wniosków (w pierwszym półroczu 2019 r. było ich 81), dodatkowo w krótkich odstępach czasowych, co niewątpliwie mogło wpłynąć na sposób ich procedowania, w tym także na okres ich realizacji. Okoliczność tę należało przy tym jednak postrzegać bardziej w kategoriach elementu stanu faktycznego, nie zaś nadużycia prawa do informacji, którym to pojęciem trzeba operować szczególnie ostrożnie, zwłaszcza w przypadku każdego rodzaju prawa wynikającego wprost z Konstytucji RP. Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku nr 5 z dnia 14 lutego 2019 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwało również żądanie wymierzenia organowi grzywny, które warunkowane jest m.in. charakterem stwierdzonej bezczynności. Ponadto trzeba zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś właściwego środka powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Nie ma zatem potrzeby skorzystania z dodatkowego środka prawnego w postaci grzywny. Stąd też skarga w pozostałym zakresie, sprowadzającym się właśnie do żądania wymierzenia organowi grzywny, nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.