II OSK 2602/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 361/23 w sprawie ze skargi M. C, P. S., P. W., A.W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G. [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 361/23 częściowo uwzględnił skargę M. C, P. S., P. W. i A.W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu § 28 ust. 2 (pkt I wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II wyroku), ponadto zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt III wyroku). W ocenie Sądu Wojewódzkiego § 28 ust. 2 planu miejscowego dotyczący kwestii zaopatrzenia w wodę z awaryjnych studni publicznych nie znajdował oparcia w obowiązującym porządku prawnym, dlatego też należało stwierdzić nieważność tej regulacji. Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi i uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w pozostałym zakresie. Podkreślono, że czym innym jest kwestia ocena legalności aktu prawa miejscowego, a czym innym zachowanie przez ten akt walorów aktualności jego przepisów wobec stale i często dynamicznie zmieniających się regulacji prawnych. Legalność aktu prawa miejscowego ocenia się względem przepisów, które miały zastosowanie w dacie podjęcia tego aktu. Brak pewnych pojęć w akcie prawa miejscowego nie oznacza automatycznie, że pozbawia to organów stosujących prawo miejscowe instrumentów służących realizacji obowiązków nałożonych aktem prawa miejscowego. Nie jest rolą sądu administracyjnego pełnienie uzupełniającej roli uchwałodawczej. 2. P. W. (dalej skarżący) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części oddalającej skargę (pkt II wyroku). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) § 12 ust. 1, ust. 4, ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm., dalej rozporządzenie), które obowiązywało w dacie uchwalania planu poprzez ich błędną wykładnię i nie stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 lit. j planu miejscowego, który nakazuje usytuowanie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek; b) § 3 pkt 14 oraz § 6 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i nie stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 lit. d planu miejscowego, który zawiera definicję ilości kondygnacji obiektu; c) art. 4 w zw. z art 11 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm., dalej uodk) poprzez ich błędną wykładnię i nie stwierdzenie nieważności § 13 ust. 7, oraz § 34 ust 1 i 2 oraz § 35 ust 4 planu miejscowego, które nakładają obowiązki uzyskania przez inwestora wytycznych konserwatorskich na obszarze nieobjętym ochroną prawną, przewidzianą w przepisach ustawy o ochronie dóbr kultury; d) art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej uzp) i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa oznaczającej równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 27 ust. 1 uzp poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości, mimo oparcia przeprowadzanej procedury planistycznej o nieobowiązujący akt prawny - zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M.P. z 1995 r. Nr 3, poz. 40), podczas gdy na podstawie art. 35 pkt 1 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianach niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 - w życie z dnia 23 lutego 2000 r.) - właściwy w sprawie wykonania art. 8 ust. 4 uzp stał się Minister ds. Gospodarki Przestrzennej i Mieszkaniowej, a przewidziany w tym przepisie akt miał być wydany w drodze rozporządzenia. Rozporządzenie takie wydane zostało przez Ministra Infrastruktury w dniu 13 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12) i nie jest ono tożsame z zakresem treści ww. zarządzenia; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) przez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa i art. 7 Konstytucji RP przez oddalenie skargi, mimo iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności planu miejscowego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W piśmie procesowym zawierającym odpowiedź na skargę kasacyjną, lecz wniesionym po terminie określonym w art. 179 Ppsa, organ gminy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Po pierwsze należy podkreślić, że dokonywana na podstawie Ppsa kontrola legalności aktu prawa miejscowego polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia. Ocena legalności zaskarżonego planu miejscowego nie mogła zatem sprowadzać się do oceny aktualności planu i uwzględniać okoliczności, które zdarzyły się już po tej dacie. Istotą sprawy jest ocena, czy Rada Miejska w G. określając w dniu [...] listopada 2001 r. status planistyczny spornego terenu dokonała tego z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności nadużywając władztwa planistycznego. 4.5. Po drugie, legalność planu miejscowego należy oceniać w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle regulacji przyjętej w tej ustawie punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego związanych z naruszeniem władztwa planistycznego musi być przywołanie treści art. 24 uzp uprawniającego każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego do wniesienia zarzutu. Celem zarzutu była właśnie ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. W niniejszej sprawie sytuacja jest o tyle szczególna, że właścicielem działki nr [...] tak w dacie wejścia w życie planu jak i do 21 lipca 2011 r. była Gmina G.. Plan więc określał status planistyczny nieruchomości stanowiącej własność publiczną. Z istoty rzeczy zatem gmina ustalając dla swojej nieruchomości status planistyczny nie mogła nadużyć władztwa planistycznego traktując się bardziej rygorystycznie niż innych właścicieli. Skarżący nabywając w 2019 r. dobrowolnie nieruchomość, która w dniu uchwalenia planu stanowiła własność gminy, powinien mieć świadomość jakie są ustalenia planistyczne dla tej nieruchomości. Całkowicie bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 uzp i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa oznaczającej równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich. 4.6. Po trzecie, zapis zawarty w § 13 ust. 1 lit. j planu miejscowego, który nakazuje usytuowanie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza § 12 ust. 1, ust. 4, ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia. W tym zakresie powołane rozporządzenie w ogóle nie miało zastosowania do skarżącego jako właściciela ww. nieruchomości i nie kształtowało jego sytuacji. Natomiast okoliczność, że organ gminy narzucił w istocie sam sobie nakaz usytuowania budynków na granicy działki wskazując na wymóg ładu przestrzennego w żadnym razie nie narusza § 12 ust. 1 i ust. 8 ww. rozporządzenia. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. w zakresie zachowania odpowiednich odległości formułował zasadę, zgodnie z którą usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Dopiero jeżeli z warunków z § 12 ust. 1 nie wynikają inne wymagania, miały zastosowanie odległości z ust. 4 i 6 (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2788/13). W pełni należy się zatem zgodzić z organem, że skoro w niniejszej sprawie plan miejscowy przewiduje lokalizację budynków na granicy działki, zachodzi sytuacja opisana w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w związku z czym nie zaszły warunki do stosowania § 12 ust. 4 i 6, a w konsekwencji również nie ma podstaw do stosowania ust. 8. Zarzut naruszenia § 12 ust. 1, ust. 4, ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia jest zatem nieusprawiedliwiony. 4.7. Po czwarte, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 3 pkt 14 oraz § 6 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i nie stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 lit. d uchwały, który zawiera definicję ilości kondygnacji obiektu. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni należy określić w jaki sposób zinterpretował normę prawną Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania trzeba wskazać dlaczego przepis, który Sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (zob. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II FSK 1806/19, a także przywoływane tam wyroki NSA z: 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 24/06; 16 października 2014 r. sygn. akt I FSK 1574/13). W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki w ogóle jednak nie dokonał wykładni § 3 pkt 14 oraz § 6 rozporządzenia. Dodatkowo trzeba przypomnieć, że plan miejscowy w kształcie tworzonym na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. w sposób tylko ogólny determinował kształtowanie zabudowy na danym terenie, gdyż szczegółowe ustalenia dokonywane były na etapie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, w których to postępowaniach właściwe organy miały obowiązek uwzględnić również ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości narażonych na oddziaływanie nowych inwestycji. Określenie wysokości budynku mogło w tamtych realiach normatywnych nastąpić poprzez określenie ilości kondygnacji. Przy tym nie może być mowy o tym, że ustalenia planu modyfikują treść ww. rozporządzenia, ponieważ kwestię wysokości budynku regulował § 7 ww. rozporządzenia. Zapisy planu miejscowego musiałby być zatem interpretowane z uwzględnieniem norm zawartych w tym rozporządzeniu i w żaden sposób go nie modyfikowały, zwłaszcza w zakresie tego, że pojęcie ilości kondygnacji dotyczy wyłącznie kondygnacji nadziemnych jako określających wysokość zabudowy. 4.8. Po piąte, kwestionowane przez skarżącego ustalenia dotyczące ochrony konserwatorskiej zawarte w § 13 ust. 7, § 34 ust. 1 i 2 oraz § 35 ust. 4 wynikały z tego, że teren [...] znajduje się w strefie W. IIl ograniczonej ochrony konserwatorskiej i na działce nr [...] umiejscowione jest stanowisko archeologiczne nr [...] ([...]) - osada ze starożytności, ujęte pod poz. 131 w wykazie stanowisk strefy W.III w warunkach ochrony konserwatorskiej wydanych przez Muzeum Narodowe w S. z 11 czerwca 1996 r. Skarżący zarzuca w skardze kasacyjnej naruszenie ustaleniami planu przepisów natury ogólnej tj. art. 4 uodk z 1962 r., który stanowił, że ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają dobra kultury, zwane w tej ustawie "zabytkami". Natomiast art. 11 ust. 1 stanowił, iż obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te należało wówczas odczytywać w powiązaniu z art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewidywał, że w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenie na budowę może być wydane przez właściwy organ, po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustalenia planu miejscowego były zatem jedną z dopuszczonych form ochrony zabytków. Projekt planu został bez uwag uzgodniony przez Muzeum Narodowe oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wytyczne ochrony konserwatorskiej następnie były ponawiane w kolejnych pismach Muzeum Narodowego z 28 czerwca 1996 r., a w piśmie z 6 lipca 1996 r. potwierdzono konieczność ich bezwzględnego przestrzegania. Sformułowane wytyczne zawarte w § 13 ust. 7 uchwały, wynikały z treści "Warunków", mianowicie na str. 2 znalazł się akapit w brzmieniu: "Celem niniejszego opracowania jest sformułowanie wytycznych archeologiczno-konserwatorskich umożliwiających przygotowanie koncepcji zagospodarowania miasta i gminy G.. Przedmiotem warunków ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych jest teren miasta i gminy G.''’. Należy się zgodzić z organem, że w § 13 ust. 7 planu miejscowego chodziło o odesłanie do treści konkretnego dokumentu z 11 czerwca 1996 r. Praktyka sporządzania takich wytycznych w latach 90 ubiegłego stulecia stanowiła realizację dokumentu "Wytyczne do opracowania problematyki ochrony wartości kulturowych w planach zagospodarowania przestrzennego, przygotowanego w 1981 r. przez Zespół Ekspertów Międzyresortowej Komisji ds. Rewaloryzacji Miast i Zespołów Staromiejskich K. Zalasińska, 4.4. Strefa ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [w:] K. Zalasińska, K. Zalasińska, K. Zeidler, Wykład prawa ochrony zabytków, Warszawa 2015. Wprowadzenie zakazów lub nakazów konserwatorskich w zaskarżonej uchwale o planie miejscowym, było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z treści dokonywanych uzgodnień. Z powołanych zapisów planów wynikał obowiązek stosowania się do tych wytycznych, nie zaś uzyskania indywidualnych wytycznych w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. 4.9. Po szóste, zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 uzp w zasadzie wymyka się spod kontroli instancyjnej, ponieważ był to przepis wynikowy, który nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku, a co ważniejsze nie został powiązany z naruszeniem konkretnego przepisu regulującego kwestie proceduralne. Jak zostało to stwierdzone powyżej, legalność planu miejscowego należy oceniać w świetle przepisów uzp, wyjątkiem będzie tu zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu na dzień orzekania przez Sąd. Wskazaną regulacją prawodawca zmodyfikował bowiem celowo reguły oceny legalności danego rodzaju aktów prawa miejscowego - powiązano sankcję nieważności z kwalifikacją zapisów jako istotnie naruszające zasady sporządzania planu miejscowego. Dlatego w niniejszej sprawie w ogóle art. 27 uzp nie miał zastosowania. Niemiej jest oczywistym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych miało zastosowanie tylko na pierwszym etapie prac nad projektem planu miejscowego, kiedy jeszcze obowiązywało, a nie stanowiło podstawy prawnej uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. 4.10. Wreszcie po siódme, skoro nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów prawa materialnego jak i procesowego to nie można zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa i art. 7 Konstytucji RP, zwłaszcza że art. 145 w ogóle nie odnosi się do rozpoznawania skarg na uchwały (tę kwestię reguluje art. 147 Ppsa). 4.11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a wskazane podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalono. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zamieszczony w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podlegał zaś uwzględnieniu, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie terminu określonego w art. 179 Ppsa.