II SAB/Ol 65/23

Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Wójta Gminy Ś. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2022 roku w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. F. W. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 23 grudnia 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. (dalej jako: "Wójt") o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. ujawnienie i upublicznienie nazwisk i imion funkcjonariuszy wchodzących w skład Rady Gminy S. (dalej: Rada Gminy") wraz z podaniem miejscowości, w której zamieszkują; 2. ujawnienie otrzymywanych subwencji – wynagrodzeń za udział w posiedzeniach Rady Gminy oraz wynagrodzeń pieniężnych otrzymywanych z tytułu wykonywanych prac na rzecz Rady Gminy i Gminy S. (dalej: "Gmina"); 3. ujawnienie i upublicznienie otrzymywanych przez Wójta i Przewodniczącego Rady Gminy wynagrodzeń, premii, nagród, dodatków pieniężnych i innych subwencji pieniężnych. W piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. Wójt poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego informacje publiczne zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej i wskazał adres elektroniczny BIP. Po wcześniejszym wniesieniu "upomnienia" do Wójta, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że pomimo złożenia wniosku z dnia 23 grudnia 2022 r. do Wójta, nie otrzymał żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie wskazując, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego poprzez poinformowanie o umieszczeniu żądanych informacji w BIP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych wart. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, zgodnie z art.149 § 2 p.p.s.a., sąd - w przypadku, o którym mowa w § 1- może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U z 2022 r. poz.902) – dalej: u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Co do zasady, termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Wymaga też podkreślenia, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że adresat wniosku, czyli Wójt należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc kolejno do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy, że informacje, których on dotyczy niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu, o którym mowa w art. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., a więc informacji o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej (przeznaczenia i wydatkowania przez gminę środków publicznych). W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że skarżący wnioskiem z dnia 23 grudnia 2022 r. zwrócił się do Wójta o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Wójt na ten wniosek zareagował pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. informując skarżącego, że wnioskowane przez niego informacje publiczne zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, do którego podał adres elektroniczny. Analiza treści powyższego pisma organu z dnia 9 stycznia 2023 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania w odniesieniu do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem ocenić należy jako nieprawidłowy. W tym miejscu wskazać należy, że tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub w portalu danych. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub w portalu danych. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). A zatem podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Bd 15/13, dostępny w CBOSA). Innymi słowy, wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe jest zatem załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez podmiot informacyjnie zainteresowany z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie ( zob. wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2008r. sygn. II SAB/Bk 7/08, "Wspólnota" 2008, nr 40, s. 31). Zatem nie zawsze wskazanie podmiotowi żądającemu informacji publicznej strony BIP jako jej źródła będzie jednoznaczne z załatwieniem wniosku i nie w każdym przypadku automatycznie wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jednak tylko i wyłącznie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, a porównanie zakresu żądania wyrażonego we wniosku o jej udostępnienie i zakresu informacji znajdujących się w BIP uprawnia do twierdzenia, że są one identyczne. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej na wniosek ograniczone zostało bowiem na podstawie art. 3 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. tylko do zakresu przekraczającego dane ogłaszane w BIP (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r., II SAB/Sz 31/04, dostępny w CBOSA) Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Zauważyć bowiem należy, że skarżący w przedmiotowym wniosku nie domagał się udostępnienia treści dokumentów opublikowanych w BIP, lecz określonych informacji w zakresie danych publicznych. Stąd ogólne odesłanie do BIP bez wskazania konkretnej zakładki (linku – dokładnego miejsca publikacji), pod którą te dane są uwidocznione, nie stanowiło należytego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2022 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na jej charakter nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem po wpłynięciu wniosku wystosował do skarżącego pismo z dnia 9 stycznia 2023 r. Jakkolwiek było to działanie nieprawidłowe, to jednak wskazywało ono na to, że celem organu nie było zlekceważenie wniesionego do niego podania, lecz jego rozpoznanie. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W ocenie Sądu, taka sytuacja szczególna - z przyczyn, o których była mowa wyżej – nie zaistniała w badanej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.