IV SAB/Po 116/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 października 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wszczęcia postępowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku K. W. z dnia [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Miasta D. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem dnia z 4 maja 2023 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wszczęcia postepowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej. Skarżący wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta o wszczęcie postepowania administracyjnego w związku z zaginięciem protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej o nazwie "[...]" i odtworzenie go w odniesieniu personalnym do: K. W. i W. P.. W nawiązaniu do powyższego pismem z 13 lutego 2023 r. organ udzielił odpowiedzi, iż żądane przez skarżącego dokumenty mogą znajdować się w Archiwum Państwowym w P. - Oddziale w K.. Z powodu braku fizycznego posiadania przez organ w zasobie zarchiwizowanej dokumentacji żądanej przez skarżącego dokumentacji niemożliwe było jej udostępnienie skarżącemu. Pismem z dnia 1 marca 2023 r. skarżący w związku z odpowiedzią organu z dnia 13 lutego 2023 r. wniósł o udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek z 31 stycznia 2023 r. w trybie art. 61 Kpa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi w całości. W ocenie organu skarga w niniejszej sprawie została złożona bez wcześniejszego wniesienia ponaglenia do właściwego organu, co jest ustawowym wymogiem jej dopuszczalności, a zatem czyni ją niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie, które skierowane zostało do właściwego organu, strona wniosła 1 marca 2023 r. W piśmie tym skarżący ponownie wniósł o wszczęcie w trybie art. 61 k.p.a. postepowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (np. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta we wszczęciu postepowania administracyjnego w związku z zaginięciem protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej o nazwie "[...]" i odtworzenie go w odniesieniu personalnym do: K. W. i W. P.. Odnosząc się do przedmiotu sprawy w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Brak odrębnej procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt w k.p.a. nie oznacza automatycznie, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. W wyroku z 15 stycznia 2016 r., I OSK 1013/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że k.p.a. nie przewiduje odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy. Odtworzenie takie powinno następować w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. NSA wyjaśnił, że "mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie, w tym dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia (...), należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia, czy orzeczenie to w ogóle zapadło, a co nie jest sprzeczne z prawem. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko opowiadające się za wszczęciem odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt przy zastosowaniu w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 288- 298 p.p.s.a.). Pogląd na temat zastosowania w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został przyjęty w wyrokach NSA z 28.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08, z 14.06.2012 r., sygn. akt II OSK 456/11 i z 12.02.2019 r., sygn. akt I OSK 1950/18. Zgodnie natomiast z art. 297 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd (i analogicznie – właściwy organ administracji) orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Zgodnie z tym przepisem, na postanowienie przysługuje zażalenie. Dodać należy jedynie dla porządku, że identyczne uregulowanie zawiera także art. 727 kodeksu postępowania cywilnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie podjął żadnej czynności w nawiązaniu do wniosku skarżącego o odtworzenie "zaginionego protokołu". Wobec tego Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 31 stycznia 2023 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Z powyższych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji, zatem w tym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.