III SA/Kr 981/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy Słaboszów z dnia 12 marca 2019 r. nr IV/28/2019 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Słaboszów I. stwierdza nieważność § 10 ust. 2, § 14 ust. 5 oraz § 20 ust. 1 Statutu Sołectwa Buszków stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy Słaboszów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust.1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.) - dalej: u.s.g., podjęła w dniu 12 marca 2019 r. uchwałę nr IV/28/2019 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Słaboszów. Załącznik nr 1 do ww. uchwały stanowił Statut Sołectwa Buszków. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Miechowie. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej uchwalenia Statutu Sołectwa Buszków. Prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym przez: a) nadanie w § 14 ust. 5 oraz § 21 ust. 3 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej; b) wprowadzenie w § 14 ust. 5 i 6 w zw. z § 9 ust. 7 i § 21 ust. 3 Statutu quorum w wysokości 1/5 ogółu mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania dla dokonania wyboru oraz odwołania organu jednostki pomocniczej; c) wprowadzenie w § 10 ust. 2 § 20 ust. 1 Statutu obowiązku podania imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania oraz złożenia własnoręcznego podpisu na listę obecności aby zostać dopuszczonym do procedury wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej, a także możliwości złożenia protestu w sprawie ważności wyborów sołtysa i rady sołectwa. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że § 14 ust. 5 oraz § 21 ust. 3 Statutu organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie przyznano kompetencje do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej. Nadto w § 14 ust. 5 i 6 w zw. z § 9 ust. 7 oraz § 21 ust 3 Statutu wprowadzono quorum w wysokości 1/5 ogółu mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania dla dokonania wyboru oraz odwołania organu jednostki pomocniczej. W § 10 ust 2 i § 20 ust. 1 Statutu wprowadzono również obowiązek podania imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania oraz złożenia własnoręcznego podpisu na listę obecności aby zostać dopuszczonym do procedury wyboru lub odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej, a także możliwości złożenia protestu w sprawie ważności wyborów Sołtysa i Rady Sołectwa. Prokurator podał, że utworzenie jednostki pomocniczej gminy wymaga określenia przez radę gminy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Następstwem utworzenia jednostki pomocniczej jest konieczność uchwalenia jej statutu. O ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy nie dysponuje pełną swobodą w tym przedmiocie. Granice tej swobody wyznaczają bowiem przede wszystkim przepisy u.s.g., którymi rada jest związana. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 17 marca 1992 r., SA/Wr 238/92, ONSA 1922, nr 3 -4, poz. 82) Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. Przepis ten wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16), że zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej jest bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustawy ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994r., nr 124. poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa nie zabrania, przeciwnie muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach (tak wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2911/13). Z redakcji § 14 ust. 5 i oraz odwołania do jego treści § 21 ust 3 Statutu wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. w sołectwie zebranie wiejskie - przyznano kompetencje do wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Przy czym nie jest możliwe rozumienie takiego postanowienia Statutu w ten sposób, że czynności wyborcze będą jedynie podejmowane na zebraniu wiejskim. Z konstrukcji przedmiotowych przepisów nie wynika, aby prawo do wyboru oraz odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tych przepisów w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji Zebrania jako organu uchwałodawczego należy dokonywanie wyboru oraz odwoływanie Sołtysa, a także członków Rady Sołectwa. Wskazane wyżej przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te bowiem w żadnym wypadku wymieniają "Zebrania wiejskiego" jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "Zebraniem" jest tożsama z ilością o uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Soleckiej, to Zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonywało Zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g. poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Nadto w ramach uchwałom Statutu pojawia się jedno pojęcie "Zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej. Ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Stanowisko takie jest dominujące i bezsporne w orzecznictwa sądów administracyjnych. W przypadku tej drugiej roli zebrania brak jest również upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 14 ust. 5 i 6 w zw. z § 9 ust. 7 oraz § 21 ust. 3 Statutu quorum dla dokonania wyborów oraz odwołania organów jednostki pomocnicze albowiem art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g uznać należy zatem cześć zapisu § 14 ust. 5 Statutu, który stanowa, że " (...) jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 1/5 ogółu mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Należ: również wskazać, iż ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważność Zebrania, na którym dokonuje się wyboru Sołtysa. Nie wprowadza również obowiązku podania imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania oraz złożenia własnoręcznego podpisu na listę obecności aby zostać dopuszczonym do procedury wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej, a także możliwości złożenia protestu w sprawie ważności wyborów sołtysa i rady sołectwa, tak jak jest to określone w § 10 ust. 2 i § 20 ust 1 Statutu. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Słaboszów wniósł o: 1. uwzględnienie skargi w części dotyczącej: – zarzutu nadania w § 14 ust. 5 Statutu organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru Sołtysa oraz członków Rady Soleckiej; – zarzutu określonego w pkt 1 b) oraz 1 c) skargi; 2. nieuwzględnienie skargi w części dotyczącej nadania w § 21 ust. 3 Statutu organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej; Organ podał, że zarzuty Prokuratora są zasadne tylko we wskazanej powyżej części. Odmiennie należy jednak spojrzeć na zagadnienie, czy Rada Gminy była uprawniona do ustalenia kompetencji dla Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. W tej mierze bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2017 r., II OSK 1528/17 zajął stanowisko, że skoro żadne przepisy nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa, to nie stanowi naruszenia prawa treść statutów sołectw, zgodnie z którymi odwołanie sołtysów następuje w drodze głosowania jawnego. Organ podał, że nie można domniemywać, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru sołtysa, to w identyczny sposób ma następować również jego odwołanie. Domniemanie nie jest i nie może być kryterium nadzoru nad działalnością organów samorządu. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania, a nawet samej możliwości odwoływania, sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (wyroki WSA w Kielcach: z 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 1104/19 i z 27 lutego 2020 r. II SA/Ke 122/20). W opisanych okolicznościach, zarzut skierowany w stosunku do § 21 Statutu w ocenie Rady należy uznać zatem za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale tylko w części przyznanej przez Wójta Gminy. Na wstępie Sąd zaznacza, że pomimo braku wyraźnego sformułowania jaką część Statutu Sołectwa Buszków zaskarżył Prokurator, orzekający w sprawie Sąd przyjął, że zaskarżone zostały wymienione w zarzutach: §10 ust. 2; § 14 ust. 5 i 6 oraz §20 ust. 1 i 3 Statutu. Te konkretnie przepisy zostały wymienione w skardze, przy czym Prokurator nie domagał się stwierdzenia nieważności całego Statutu. Sąd nie dostrzega również, aby zasadne było stwierdzenie nieważności całego Statutu. Wyeliminowanie na skutek stwierdzenia nieważności tylko części zaskarżonych przepisów nie czyni bezprzedmiotowym pozostałej części statutu. Zaznaczyć także należy, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, gdy ma ona charakter oczywisty, a charakter naruszenia nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa. Odnosząc się więc do poszczególnych zarzutów skargi to Sąd podziela pogląd Prokuratora, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu kompetencji elekcyjnych (prawo do wyboru sołtysa) istotnie narusza prawo ponieważ ustawa o samorządzie gminnym tego typu kompetencję zastrzega dla wszystkich mieszkańców sołectwa. Zaskarżony § 14 ust. 5 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi, że "zebranie wiejskie jest zdolne do wyboru sołtysa i rady sołeckiej jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 1/5 ogółu mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Tym samym zaskarżony przepis wprowadził zarówno prawo do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, jak również obwarował to prawo minimalnym warunkiem spełnienia określonego w przepisie quorum. Na dodatek brzmienie §14 ust. 5 jest właściwie sprzeczne z kolejnym przepisem tj. §15 ust. 1 Statutu, który powtarza co do zasady regulację z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powołany przepis stanowi zatem, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2022 r., IV SA/Po 668/22 i wskazane tam poglądy doktryny). Zebranie wiejskie jest więc bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Z kolei brzmienie art. 36 ust. 1 in principio u.s.g. ("Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie ...") wskazuje, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), to tym samym prawo to nie przysługuje organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Sąd podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym o zasadach wyboru sołtysa są regulacją kompletną i nie zastrzegają żadnego quorum dla ważności wyboru (por. wyrok NSA z 17 marca 2021 r., III OSK 80/21 i wskazane tam orzeczenia). Zaskarżony § 14 ust 5 Załącznika nr 1 do uchwały narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Zasadne były również zarzuty dotyczące wprowadzonej w § 10 ust. 2 Statutu obowiązku podpisywania listy obecności, która to lista stanowiła potem podstawę do złożenia protestu zgodnie z § 20 ust. 1 Statutu. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa, mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Nawet w sytuacji, gdy statut sołectwa nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy, wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r., III OSK1916/22 i wskazane tam orzeczenia). Dodatkowo w orzecznictwie podkreśla się, że z całą pewnością rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Jednakże tak daleko idący wynik kontroli, może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przeprowadzone bądź przedstawione przez protestującego dowody, wskazują niezbicie na fakt naruszenia przepisów ustaw (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2021 r., III SA/Wr 521/20). Rzecz jednak w tym, że skoro każdy mieszkaniec sołectwa może wybierać i być wybieranym na sołtysa danego sołectwa (art. 36 ust. 2 u.s.g.) w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to każdy mieszkaniec sołectwa ma interes prawny w zaskarżeniu ważności wyborów – złożeniu protestu. Uzależnienie więc ważności złożonego protestu od faktu wzięcia udziału w zebraniu wiejskim nieproporcjonalnie ogranicza prawa członków wspólnoty sołeckiej. Czym innym bowiem jest przygotowywanie listy wszystkich stałych mieszkańców sołectwa i odnotowywanie na tej liście udziału w glosowaniu na sołtysa (w tajnym glosowaniu, co po raz wtóry należy podkreślić), a czym innym jest obowiązek podpisywania listy obecności w konkretnym zebraniu wiejskim. Udział w głosowaniu na sołtysa jest dobrowolnym wyborem każdego mieszkańca sołectwa – może być to uprawnienie realizowane niezależnie od udziału w całym zebraniu wiejskim. Nie naruszają jednak prawa zapisy Statutu w zakresie w jakim przyjęto, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił bowiem kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa oraz członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17). Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność § 10 ust. 2; §14 ust. 5 oraz § 20 ust. 1 zaskarżonego Statutu w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). W pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 powołanej ustawy w pkt II wyroku.