II SA/Bd 835/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Burmistrz M. N., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust.4, ust. 5 oraz art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 390 – dalej jako: "u.ś.r.), orzekł o odmowie przyznania A. J. (Skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. J. z powodu stwierdzenia, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Po rozpoznaniu odwołania A. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że mając świadomość, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W ocenie Kolegium decyzję odmowną uzasadniał natomiast brak spełnienia przez Skarżącego przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że pomimo posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności matka Skarżącego jest w miarę osobą samodzielną. Biorąc pod uwagę treść wywiadu środowiskowego z [...] marca 2023r. Kolegium ustaliło, że J. J. nie jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy kul, wymaga pomocy przy: przygotowaniu posiłków, przemieszczaniu się, czynnościach higienicznych (kąpiel), ubieraniu i rozbieraniu się, robieniu zakupów, zawożeniu na wizyty lekarskie. Kolegium podkreśliło, że schorzenia matki Skarżącego nie dotyczą narządu ruchu, a czynności wykonywane przez Skarżącego są czynnościami dnia codziennego, które nie zajmują znacznej części dni – co w konsekwencji doprowadziło organ odwoławczy do konstatacji, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką nie uzasadnia konieczności rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Organ odwoławczy uznał, że Skarżący może podjąć pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, w tej zaś sytuacji nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej, a opieką nad niepełnosprawna matką. A. J. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi i instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 190 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. poprzez błędną interpretację przepisów pomimo utraty konstytucyjności wskazanego przepisu prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku Przewodniczący Wydziału zarządzeniami z 22 sierpnia 2023r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Oceny tej Sąd dokonał niezależnie od bardzo ogólnikowych zarzutów skargi, kontrolując prawidłowość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania w jego całokształcie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku zastosowania w tej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., na którą powołał się organ I instancji, uzależniającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności u osoby nad którą opieka jest sprawowana, znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotem sporu w sprawie de facto zatem pozostaje spełnienie przez Skarżącego przesłanki pozytywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Najistotniejszym jednak i najbardziej ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Kolegium uznało, że zakres sprawowanej przez Skarżącego nad matką opieki nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu, bowiem matka Skarżącego nie jest osobą leżącą i "w miarę samodzielną". Ocenę tę należy uznać za pobieżną, nie uwzględniającą wszystkich okoliczności tej sprawy, zwłaszcza odnoszących się do stanu zdrowia J. J.., której schorzenia powodują, iż wymaga ona stałej pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu. Jak wynika z wywiadu środowiskowego z [...] marca 2023r. u matki Skarżącego zdiagnozowano: migotanie przedsionków, nadciśnienie, niewydolność serca, niedoczynność tarczycy, miażdżycę. Porusza się ona przy pomocy kul rehabilitacyjnych, wymaga jednak asekuracji drugiej osoby. Jej stan zdrowia pogorszył się od grudnia 2022r. i wymaga także opieki w porze nocnej. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że pogorszenie stanu zdrowia J. J. zmusiło Skarżącego najpierw do rezygnacji z pracy zmianowej (na stanowisku bosmana przeprawy promowej), a następnie wymusiło rezygnację z pracy zawodowej. W wywiadzie środowiskowym wskazano też, że czynności pomocowe Skarżący wykonuje codziennie od 6.00 do 20.00, a gdy zachodzi potrzeba pomaga mamie w dotarciu do toalety także w porze nocnej. W ocenie pracownika socjalnego J. J. wymaga wsparcia i pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, która zapewnia jej Skarżący. Skarżący przedstawił do akt sprawy świadectwo pracy z [...] marca 2023r., z którego wynika, że rozwiązał on stosunek pracy za porozumieniem stron z dniem [...] marca 2023r. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce, jest w świetle powyższych informacji nieprawidłowa. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy bowiem wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają stwierdzić, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Materiał dowodowy w sprawie potwierdza, że J. J. ze względu na wielość stwierdzonych u niej schorzeń (w tym niewydolność serca) wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu i że pomocy tej udziela jej Skarżący, także w porze nocnej. Wbrew stanowisku organu, nie tylko osoby leżące wymagają opieki ze strony osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. Dotyczy to m.in. osób dotkniętych chorobami układu oddechowego i krążenia, z którymi wiązać się może konieczność interwencyjnego podania lekarstw lub wsparcia w razie zasłabnięcia. Błędne zatem jest wnioskowanie Kolegium, że skoro dany podopieczny nie jest osobą leżącą, to opiekun może podjąć zatrudnienie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomimo, iż J. J. nie jest osobą leżącą, to i tak wymaga całodobowego wsparcia i opieki, które w sposób należyty zapewnia jej Skarżący. Nietrafne jest też założenie Kolegium, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie męża od jego normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Z ustalonego stanu faktycznego (wywiadu środowiskowego) wynika, że Skarżący w praktyce całą dobę pozostaje do dyspozycji matki i cała jego aktywność życiowa nakierowana jest na opiekę nad nią. Działania te pozwalają J. J. zachować zdrowie, poprawiają jakość jej życia, a o ich niezbędności potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności. Deprecjonowanie tych czynności, tylko z tego powodu są tylko pomocnicze lub związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. W tym konkretnym stanie faktycznym Kolegium winno było ocenić, że Skarżący realizuje wobec matki opiekę stałą, codzienną, pozostając do dyspozycji podopiecznej, udzielając pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy czym czynności opiekuńcze przekraczają czynności prowadzone w zwykłym gospodarstwie domowym, w którym nie ma osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, o takim charakterze potrzeb co matka Skarżącego, a co - wbrew ocenie Kolegium - wyklucza możliwość wykonywania przez Skarżącego pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze - zatem zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres podejmowanych przez Skrzącego obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Opieka sprawowana przez Skarżącego nad matką jest stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że dokonana przez organy w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. To samo dotyczy uznania przez organy, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nie wymuszał niepodejmowania zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego opisanym powyżej. Przy czym Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).