III FSK 252/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 403/23 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 14 czerwca 2023 r. nr KO.411.1332.2023 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok Sądu I instancji. 1.1. Zaskarżonym wyrokiem z 3 listopada 2023 r., I SA/Bd 403/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 14 czerwca 2023 r., nr KO.411.1332.2023, w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Wymieniony wyrok oraz inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). 1.2. Przebieg postępowania (przedstawiony przez Sąd I instancji). Wobec majątku T. W. (dalej: "skarżący") prowadzono postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego odnośnie do zaległości wynikających z dwóch ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta W. ustalających skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości położonej we [...] – za 2020 r. (decyzja z 5 stycznia 2021 r., wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu uprzedniej decyzji organu podatkowego z 7 stycznia 2020 r. decyzją Kolegium z 10 lipca 2021 r.) oraz za 2021 r. (decyzja z 26 maja 2021 r.). Skarżący, pismem z 20 kwietnia 2023 r. nazwanym "Skargą na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego", powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), podniósł zarzut nieistnienia obowiązku zapłaty. Stwierdził, że nie otrzymał decyzji z 26 maja 2021 r. Wskazał też, że wierzyciel wystawił upomnienie z 8 czerwca 2022 r. adresowane na spółkę, gdy tymczasem nie był w zarządzie żadnej spółki władającej nieruchomością przy ul. T. we W. we wskazanym w upomnieniu okresie 2019 r. i 2020 r. Postanowieniem z 12 maja 2023 r. Prezydent Miasta W. (dalej: "wierzyciel", "organ I instancji") oddalił zarzuty zgłoszone przez skarżącego. Postanowieniem z 14 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (dalej: "Kolegium", "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela. Skarżący złożył skargę na postanowienie organu II instancji, w której podniósł zarzuty: 1) naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 15 u.p.e.a. przez niedopełnienie obowiązku przesłania zobowiązanemu upomnienia; 2) naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 211 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej: "o.p.") przez niedoręczenie decyzji ustalającej podatek za 2020 r. od nieruchomości położonej we W. przy ul. T.; 3) naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez brak podstawy wystawienia tytułu wykonawczego w związku z faktem niedoręczenia decyzji organu podatkowego oraz naruszeniem przepisów art. 149 oraz art. 150 o.p. regulujących doręczenia; 4) naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w związku z nieważnością decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 o.p. Decyzja została wydana z pominięciem przepisów postępowania, tj. art. 192 o.p. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, art. 200 o.p. przez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Decyzje nadto zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 123 o.p. - czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym; 5) braku rzetelnego rozpoznania zażalenia i skargi; 6) braku udokumentowania doręczenia decyzji podatkowych; 7) niewywiązania się z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 10 lipca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. 1.3. Stanowisko Sądu I instancji. Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu WSA podniósł, że zgłoszony przez skarżącego zarzut braku doręczenia decyzji z 26 maja 2021 r. organ I instancji potraktował jako zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Natomiast w zaskarżonym postanowieniu Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego, a nadto doręczenie decyzji nie budzi wątpliwości. Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji co do braku podstaw do badania kwestii doręczenia decyzji i wskazał na znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru decyzji z 26 maja 2021 r., z którego wynika, że decyzja ta została osobiście odebrana przez skarżącego 10 czerwca 2021 r. Wskazał także, że decyzja z 5 stycznia 2021 r. została doręczona prawidłowo w trybie zastępczym uregulowanym w art. 150 o.p. – z dniem 25 stycznia 2021 r. (według organu – 26 stycznia 2021 r.). Wobec tego Sąd uznał, że organ zasadnie oddalił zarzut nieistnienia obowiązku, gdyż decyzje zostały skarżącemu skutecznie doręczone na adres: W., ul. T. W odniesieniu do upomnienia z 8 czerwca 2022 r. WSA przywołał wyjaśnienia organu I instancji, że dotyczyło ono innej nieruchomości znajdującej się we W. przy ul. T., której skarżący był (do marca 2020 r.) współwłaścicielem wraz z innymi podmiotami, m.in. ze spółką z o.o. WSA odniósł się do zarzutu skargi co do nieotrzymania decyzji z 5 stycznia 2021 r. dotyczącej podatku od nieruchomości za 2020 r. i twierdzenia skarżącego, że podwójne awizowanie było dokonywane pod niewłaściwym adresem, gdyż skarżący mieszkał we W. przy ul. S., a nie przy ul. T. Sąd zauważył, że obydwie decyzje – jak to wynika z postanowienia organu I instancji – były wysłane na podany przez skarżącego adres do korespondencji, tj. W., ul. T. Sąd podkreślił przy tym, że kwestia nieistnienia obowiązku z powodu doręczenia skarżącemu decyzji pod niewłaściwym adresem nie była rozpatrywana przez wierzyciela. Po raz pierwszy taki zarzut został sformułowany w skardze, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w skardze, gdyż takie zarzuty powinny być najpierw rozpoznane przez organ I instancji. Sąd I instancji wskazał, że powyższe uwagi należy również odnieść do zgłoszonego przez skarżącego dopiero w skardze – zarzutu braku doręczenia skarżącemu przed wszczęciem egzekucji upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.). WSA stwierdził, że zarzutu braku spełniania przez tytuł wykonawczy wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a., wykracza poza podstawy zarzutów wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a. i w związku z tym nie podlega w ogóle rozpatrzeniu. Sąd I instancji wyjaśnił także, że w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być rozpatrywane podnoszone przez skarżącego kwestie wydania decyzji podatkowej z naruszeniem przepisów o.p. oraz "niewywiązania z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2020 r." uchylającej pierwotną decyzję z 7 stycznia 2020 r. w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 2020 r. 2. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 2.1. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego), zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie: 1) art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a w związku z art. 211 o.p. poprzez niedoręczenie decyzji z 5 stycznia 2021 r. ustalającej podatek za 2020 r. od nieruchomości położonej we W. przy ul. T., czego skutkiem jest nieistnienie obowiązku; 2) art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a w związku z faktem braku podstawy wystawienia tytułu wykonawczego w związku z faktem niedoręczenia decyzji z 5 stycznia 2021 r. oraz naruszeniem przepisów art. 148, art. 149 oraz art. 150 o.p. regulujących doręczenia, przy jednoczesnym błędnym powoływaniu się na te przepisy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 2.2. Organ II instancji nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Należy też wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd kasacyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku. Na wstępie przypomnienia wymaga, że w badanej sprawie skarżący, pismem z 20 kwietnia 2023 r., podniósł zarzut nieistnienia obowiązku zapłaty (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), z uwagi na to, że nie otrzymał decyzji z 26 maja 2021 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2021 r. Organ I instancji zarzut ten oddalił, a organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że doręczenie decyzji nie budzi wątpliwości. Sąd I instancji, badając prawidłowość zaskarżonego postanowienia i mając na uwadze treść skargi, odniósł się do kwestii nieistnienia obowiązku w kontekście zarzucanego przez skarżącego niedoręczenia mu obu decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, tj. decyzji z 26 maja 2021 r. oraz decyzji z 5 stycznia 2021 r., dotyczącej zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2020 r. Wskazując na akta sprawy i wynikające z nich dane, Sąd I instancji wyjaśnił, że z potwierdzenia odbioru decyzji z 26 maja 2021 r. wynika, iż decyzja ta została osobiści odebrana przez skarżącego w dniu 10 czerwca 2021 r. Natomiast decyzja z 5 stycznia 2021 r. została doręczona w trybie zastępczym uregulowanym w art. 150 o.p. – z dniem 25 stycznia 2021 r. Z potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję wynika bowiem, że była ona awizowana dwukrotnie, tj. 11 stycznia 2021 r. i 19 stycznia 2021 r., oraz że przesyłkę pozostawiono w Urzędzie Miasta W. (ul. Z. pok. [...]), a zawiadomienie o pozostawieniu tej przesyłki w UM W. umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zdaniem WSA, organ zasadnie oddalił zarzut nieistnienia obowiązku, gdyż obie decyzje zostały skarżącemu skutecznie doręczone na adres: W., ul. T. Skarżący zakwestionował powyższe stwierdzenie Sądu I instancji, przy czym jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał błędna wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w powiązaniu z przepisami o.p. związanymi z doręczeniem decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że nigdy nie otrzymał decyzji z 5 stycznia 2021 r., a organ podatkowy nie wykazał się starannością w celu ustalenia adresu podatnika i prawidłowego doręczenia decyzji. Skarżący wyjaśnił przy tym, że przed zmianą adresu na C. ul. L. mieszkał we W. przy ul. S. Adres stałego pobytu był również adresem zamieszkania. Skarżący nie pracował ani nie przebywał pod adresem: ul. T. we W. W 2021 r. została sprzedana nieruchomość przy ul. T. i budynek został rozebrany, przez nowego właściciela. Nie jest w stanie podać czasu rozbiórki budynku, jednakże w obecnej jego ocenie miało to miejsce na początku 2021 r. Fakt sprzedaży nieruchomości musiał być zgłoszony do Urzędu Miasta W. Doręczone poprzez awizację decyzja podatkowa była zaadresowana na ul. T. we W., mimo że organ bez trudu mógł ustalić właściwy adres skarżącego. Na skutek tego skarżący nie wiedział, że toczy się postępowanie podatkowe, został pozbawiony udziału w postępowaniu. Podatnik się nie ukrywał, był zainteresowany udziałem w postępowaniu podatkowym. Chciał przedłożyć swoje wnioski i dowody w sprawie. Wskazał również, że o decyzji z 26 maja 2021 r. dowiedział się przypadkiem i dlatego ją odebrał. Z powyższego jasno zatem wynika, że skarżący wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że zarzut nieistnienia obowiązku jest niezasadny, gdyż decyzja z 5 stycznia 2021 r. została skarżącemu skutecznie doręczona na adres: W., ul. T. Doręczenie decyzji wymiarowej ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że w obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona (art. 212 o.p.), czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek. Z tych też względów brak doręczenia decyzji wymiarowej przed wszczęciem egzekucji może być przedmiotem zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Przy czym badanie, w ramach rozpoznawania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, czy decyzja, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy została doręczona, nie może wykraczać poza zwykła czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., III FSK 496/21, oraz wyrok NSA z 10 marca 2022 r., III FSK 390/21). W rozpoznawanej sprawie, na podstawie akt sprawy, przeprowadzono badanie czynności materialno-technicznej doręczenia decyzji wymiarowych stanowiących podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów art. 148-150 o.p. – badanie to oraz wyciągnięte na jego podstawie wnioski nie budzą wątpliwości. Skarżący kasacyjnie zdaje się natomiast całkowicie pomijać to, że zarzut nieistnienia obowiązku z powodu niedoręczenia skarżącemu decyzji pod niewłaściwym adresem został sformułowany po raz pierwszy dopiero w skardze do Sądu I instancji. Tymczasem – jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie – po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutu uzupełniać zarzutu zgłoszonego w terminie, powołując nowe jego podstawy, gdyż zarzut w tym zakresie jest spóźniony i nie podlega rozpatrzeniu (zob. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 33; por. też np. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2012 r., II FSK 2615/10; z 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10; z dnia 1 września 2011 r., II FSK 407/10; z 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10). W orzecznictwie wskazuje się także (i na co słusznie zwrócił uwagę także Sąd I instancji), że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w skardze. Stąd też przywoływanie przez skarżącego dopiero na etapie skargi do Sądu I instancji (a zatem spóźnionych) nowych okoliczności związanych z adresem, na jaki organ podatkowy dokonywał doręczeń decyzji wymiarowych, nie mogło skutkować rozpatrzeniem zgłoszonego zarzutu. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w pkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. /-/ A. Sokołowska /-/ D. Gajewski /-/ W. Stachurski