II OSK 458/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1093/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r. nr SKO.Dr./4122/74/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., II SA/Kr 1093/23, oddalił skargę K. sp. z o. z siedzibą w K. (dalej Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej SKO) z dnia 27 czerwca 2023 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2023.977 ze zm.; dalej u.p.z.p.), uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i rządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz.Urz.Woj. Małop. 2020.1984; dalej: uchwała krajobrazowa) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) SKO uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 8 marca 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 027,60 zł i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożyło na Spółkę karę pieniężną w wysokości 9.571,80 zł za umieszczenie od dnia 26 sierpnia 2022r. do dnia 6 października 2022 r. urządzenia reklamowego przy ulicy [...] (działka nr [...], obr. [...] j. ewid. [...]) o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 11,59 m² niezgodnego z uchwałą krajobrazową. Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do WSA w Krakowie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że przepisy uchwały krajobrazowej wyraźnie określają kształt zwieńczenia słupa plakatowo-reklamowego i jego rozmiary. Nazwanie części słupa reklamowego zwieńczeniem zakłada, że jest to inna, wyodrębniona część słupa – wyodrębniona od części przeznaczonej na umieszczanie reklam. Zdjęcia zamieszczone w aktach administracyjnych nie dają możliwości na dokonanie ustaleń odmiennych niż te, jakich dokonał organ. Po zdjęciu zwieńczenia (kopuły) cały słup przeznaczony był pod reklamy – tym samym nie miał zwieńczenia. Był zatem nadal niezgodny z uchwałą. WSA podkreślił, że strona skarżąca jako podmiot profesjonalny, także w zakresie zamieszczania treści reklamowej, powinien być obeznany z regulacją obowiązująca na podstawie uchwały z 2020 r. Także w zezwoleniu jakie uzyskał na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy słup reklamowy (decyzja z dnia 9 czerwca 2022 r.) w pkt 13 jest wyraźnie zaznaczone, że słup reklamowy "okrąglak" winien posiadać zwieńczenie w formie walca średnicy do 1,60 m i wysokości 0,50 m. Spółka do wydanej decyzji nie zastosowała się, tak zamieszczając na słupie zwieńczenie w kształcie kopuły jak i usuwając kopułę, a nie instalując zwieńczenia w postaci walca. Sąd podkreślił, że w słowniczku pojęć zamieszczonym w § 4 pkt 18 uchwały brak zapisów dotyczących zwieńczenia. Jest to przepis, który jedynie definiuje pojęcia zamieszczone w uchwale, a nie który zawiera specyfikację urządzeń reklamowych. Przepisem takim jest § 9, którym ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, a w pkt 5 dla tzw. okrąglaków wprowadza wymóg zakończenia ich zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3, tj. w formie walca w obszarze nie objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO. Z tych przyczyn, w tej części skarga, zdaniem Sądu, była bezpodstawna. Odnośnie do zarzutów dotyczących okresu za jaki naliczono karę Sąd stwierdził, że okres ten był nieprawidłowo ustalony przez organ I instancji. Nieprawidłowość ta została jednak skorygowana przez SKO, które uchyliło rozstrzygnięcie w tym zakresie i orzekło merytorycznie, ustalając wysokość kary za okres od dnia kiedy strona skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, do dnia kiedy ostatni raz stwierdzono, że urządzenie reklamowe jest niezgodne z uchwałą krajobrazową. WSA uznał, że sposób wyliczenia wysokości kary jest matematycznie prawidłowy i obszernie wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu Spółki, że dniem, do którego kara powinna być naliczana to 30 sierpnia 2022 r., Sąd stwierdził, że nie jest on uzasadniony. W tym dniu strona usunęła zwieńczenie, które było niezgodne z uchwałą krajobrazową. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób urządzenie reklamowe zostało dostosowane do wymagań uchwały krajobrazowej. Brak zwieńczenia bowiem również naruszał postanowienia uchwały krajobrazowej. Tak więc do 30 sierpnia 2022 r. przedmiotowe urządzenie reklamowe naruszało uchwałę krajobrazową, ponieważ posiadało zwieńczenie niezgodne z uchwałą, a od tego dnia naruszało uchwałę krajobrazową, gdyż w ogóle nie posiadało zwieńczenia. Nie zasługują również, zdaniem Sądu, na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 189d oraz art. 189f k.p.a. poprzez brak weryfikacji w sposób rzetelny i przekonywujący okoliczności pod kątem spełnienia przesłanek co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania. Wbrew poglądom skarżącego, organ rozważył możliwość zastosowania w/w przepisów. Co do art. 189d kp.a. Sąd wskazał, że. może on mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej, co oznacza, że ww. przepis nie może mieć zastosowania w przypadkach, gdy przepis szczególny przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się karę w wysokości ściśle określonej w ustawie - a tak jest właśnie w przedmiotowym wypadku. W odniesieniu do art. 189f k.p.a. Sąd uznał rozważania organu co do zasady za prawidłowe. W niniejszym wypadku brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, z uwagi na brak ku temu przesłanek wskazanych w ww. przepisie. O ile wbrew stanowisku organu nie ma na tej płaszczyźnie znaczenia, że strona skarżąca czerpała korzyści z reklam umieszczonych na urządzeniu reklamowym, to pozostałe argumenty są w tym zakresie poprawne. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: a/ prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - § 4 ust. 1 pkt 18, § 9 ust. 1 pkt 5 oraz § 13 pkt 3 uchwały krajobrazowej poprzez stwierdzenie, iż organ II instancji w sposób prawidłowy przyjął, że zwieńczenie "okrąglaka" pozostaje niezgodne z powołanymi wyżej przepisami, podczas gdy interpretacja tych przepisów wprowadzi do wniosku, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie narusza regulacji zawartych w uchwale krajobrazowej; - art. 189d oraz art. 189f k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonego orzeczenia i niesłuszne przyjęcie, iż organ II instancji w sposób prawidłowy przyjął, że nie doszło do spełnienia przesłanek co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania, podczas gdy rzetelna analiza stanu faktycznego sprawy prowadziłaby do wniosku, iż przesłanki wynikające ze wskazanych wyżej przepisów zostały spełnione; - art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonego orzeczenia i brak rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, a tym samym milczące przyjęcie, iż organ II instancji w sposób prawidłowy przyjął, że nie było podstaw do zastosowania niniejszego przepisu, podczas gdy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem dla skarżącej decyzji korzystnej, tj. umarzającej postępowanie w sprawie; b/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu; - art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżana decyzja została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego oraz postępowania administracyjnego polegających na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepisy § 4 ust. 1 pkt 18, § 9 ust. 1 pkt 5 oraz § 13 pkt 3 uchwały krajobrazowej jednoznacznie określają czym jest słup plakatowo-reklamowy – "okrąglak" (§ 4 ust. 1 pkt 18), jakie powinien on mieć gabaryty, standardy jakościowe i z jakiego rodzaju materiałów budowlanych może być wykonany (§ 9 ust. 1 pkt 5), gdzie może być usytuowany i – w zależności od jego usytuowania – jakie powinien posiadać zwieńczenie (§ 13 pkt 3). Mając na uwadze treść tych unormowań Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, że przedmiotowy słup plakatowo-reklamowy – "okrąglak" nie odpowiadał powyższym uregulowaniom, a zatem zaskarżony wyrok nie naruszał ww. przepisów uchwały krajobrazowej. Zarzut ich naruszenia nie jest więc uzasadniony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na poczynienie jednoznacznych ustaleń koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy, a zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organ podejmując zaskarżoną decyzje nie naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut naruszenia tych przepisów w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki występujące w sprawie okoliczności nie budziły wątpliwości, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym fotografie przedmiotowego "okrąglaka" i znajdujące się w aktach administracyjnych rysunki słupa plakatowo-reklamowego jednoznacznie i wyraźnie świadczyły o niezgodności przedmiotowego słupa z wymogami określonymi w przywołanych wyżej przepisach ustawy krajobrazowej. Sąd I instancji słusznie w tych okolicznościach uznał, iż organ II instancji w sposób prawidłowy przyjął, że nie było podstaw do zastosowania niniejszego przepisu. Zarzut ten nie jest więc zasadny. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 189d oraz art. 189f k.p.a. Wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji nie naruszył tych unormowań. Zauważyć wypada, że przedmiotowy słup plakatowo-reklamowy nie był jedynym urządzeniem reklamowym niezgodnym z uchwałą krajobrazową, lecz był jednym z wielu takich urządzeń należących do Spółki. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wynika ponadto, że przed zrealizowaniem będącego przedmiotem niniejszej sprawy "okrąglaka" Spółka – będąca podmiotem profesjonalnie zajmującym się działalnością reklamową – miał pełną świadomość, jak "okrąglak" taki powinien wyglądać i jakie miał mieć wymiary. Zrealizowanie zatem innego urządzenia niż określane w zgłoszeniu jednoznacznie świadczy o świadomości strony, iż słup ten nie jest zgodny z uchwałą krajobrazową. W tych okolicznościach organ nie naruszył art. 189d i art. 189f k.p.a. Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle zaś uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W niniejszej sprawie WSA prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawa materialnego, wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.