IV SA/Wa 447/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi H. Z. na uchwałę Rada Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w B. (dalej: "Rada") podjęła w dniu [...] maja 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu geodezyjnego B. (dalej: "Uchwała"). Pismem z 20 stycznia 2020 r. H. Z. (dalej: "Skarżąca") złożyła skargę na ww. Uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "MPZP") symbolem [...] (w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew.: [...] i [...], obrębu [...] B.), stanowiących jej własność, co do § 9 pkt 1), pkt 2), pkt 3), pkt 6), pkt 9) lit. a) oraz co do części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie niewyznaczającym maksymalnej nieprzekraczającej linii zabudowy w odniesieniu do w/w terenu. W skardze podniesiono zarzut 1. naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1zd. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), z uwagi na naruszenie przez Uchwałę ustaleń poczynionych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., przyjętego w uchwale Rady Gminy B. z [...] października 2000 r., nr [...] (dalej: "Studium"). 2. Naruszenie art.1 ust.2 pkt 7) i 9), art.3 ust.1, art.4 ust.1 oraz art.28 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust 3, art 87 ust 2 oraz art 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Miejską w B. granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią̨ § 9 pkt 1); pkt 2), pkt 3), pkt 6), pkt 9) lit. a) zaskarżonej uchwały, na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem [...] zakazuje się̨ jakiekolwiek zabudowy, bez względu na to, czy obiekty te miałyby charakter obiektów rolniczych, czy też nie. Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają̨ zdaniem Skarżącej w oczywistej sprzeczności z treścią̨ Studium, gdyż nie tylko nie zakazują wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność́ Skarżącej (działki gruntu oznaczone w treści MPZP symbolem [...]), lecz wprost taką możliwość́ przewidują̨. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że treść́ MPZP w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią̨ Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W treści Studium działka skarżącej oznaczona nr ew. [...] została oznaczona jako teren specjalistycznej produkcji zwierzęcej, natomiast działka o nr ew. [...] została oznaczona jako grunt orny słaby jakościowo. Na stronie 23 Studium wskazano, że pod zabudowę̨ w pierwszej kolejności powinny być́ przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już̇ zgodę̨ w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W ocenie Skarżącej nie ulega wątpliwości, że treść́ MPZP w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła dalej, że nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na jej działkach. Skarżąca zaznaczyła, że działki rolne, to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę̨, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, ściśle związane z produkcją rolną. Podkreśliła, że Radzie uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie wolno wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały przez ustawodawcę wartości, które powinny być uwzględnione przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w B. nie wykazała, z jakich względów akurat ten obszar gminy winien być objęty zakazem zabudowy. Mając na uwadze faktyczne ukształtowanie terenu oraz niską klasę bonitacyjną położonych na tym obszarze gruntów zdaniem Skarżącej wprowadzenie powyższego zakazu nie ma nic wspólnego z chęcią kompleksowego zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, bowiem jest to przejaw interwencyjnego blokowania możliwości inwestycyjnych na konkretnym obszarze. Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest w przekonaniu Skarżącej arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć́ mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać́ na środowisko, o czym stanowi § 9 pkt 3 MPZP, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz. Skarżąca wskazała, że zarzuty jej skargi mieszczą się w granicach jej interesu prawnego, ponieważ gdyby postanowienia planu nie naruszały przytoczonych powyżej, powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to Skarżąca byłaby uprawniona do wykorzystywania stanowiących jej własność działek gruntu o nr ew. [...] i [...] obrębu [...] B. w sposób zgodny z ich naturalnym - jako działek rolnych - przeznaczeniem. Wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy w odniesieniu do powyższego obszaru w sposób istotny narusza prawa Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi, Rada wskazała, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a Studium. Analizując zapisy Studium Rada wskazała, że tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostałe tereny to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której wprowadzono ograniczenia odnośnie zakresu ich zabudowy. Rada nie podzieliła stanowiska skarżącej, że jej działki winny być oznaczone jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych, tj. symbolem RU. Zaznaczyła, że wbrew stanowisku skarżącej działki położonej w sąsiedztwie znajdują się zarówno działki oznaczone symbolami [...], [...], [...], [...], jak [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] czyli mające takie samo przeznaczenie jak działki Skarżącej. Rada podkreśliła, że teren oznaczony symbolem [...] ze względu na położenie jest objęty reżimem ochronnym wynikającym z położenia w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] [...] i [...]. Dalej Rada podniosła, że sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. W przypadku nieruchomości skarżącej nie zostały przekroczone uprawnień w zakresie władztwa planistycznego. Rolą Gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności oraz dbałość́ o ład przestrzenny. Podkreślono, że nieruchomości Skarżącej mogą być w dalszym celu wykorzystywane na cele rolnicze, czyli w sposób, w jaki to miało miejsce dotychczas. W ocenie Rady nie doszło do ograniczenia prawa własności Skarżącej w zakresie, w jakim to podnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.zp. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA). Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji, jej ograniczenie powinno jednak spełniać standard wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758). Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Skarżąca oparła swoją skargę w pierwszej kolejności na zarzucie sprzeczności planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ze studium. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 20 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Wbrew stanowisku Skarżącej zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Ze Studium wynika, że teren działek Skarżącej opisany był teren w części specjalistycznej produkcji rolnej o kolizyjnej lokalizacji i postulowanej zmianie funkcji. Nie była w studium planowane rozszerzenie działalności produkcji rolnej, natomiast dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa. Ze względu na istniejący obiekt produkcji rolnej, Rada nie zdecydowała się na przekształcenie działek skarżącej w teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, skutkowałoby to bowiem tym, że obiekt produkcji rolnej otoczony byłby przez zabudowę mieszkalną. W punkcie 2.3 części opisowej Studium zatytułowanym "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano w pierwszej kolejności, że przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych, co wynikać będzie z zalesienie gruntów najsłabszych jakościowo oraz wzrostu powierzchni terenów zabudowanych. Dalej wskazano, że zabudowa mieszkaniowa i częściowo gospodarcza zanikających gospodarstw może być wykorzystywana na inne cele niż rolnicze (funkcja mieszkaniowa nierolnicza, letniskowa, usługowa, produkcyjna itp.). Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczona tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały już zgodę dotyczącą zamiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W punkcie 2.5 Studium zatytułowanym "Obszary przeznaczone pod zabudowę" opisano, że obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej przeznacza się pod lokalizację głównie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwością dla środowiska, jak i okolicznych mieszkańców. Wskazano, że na terenie miasta B. są to obszary wyznaczone na obrzeżach granic miasta w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejących obiektów: w południowej części miasta przy ulicach Z., P. i S. oraz w północnej części miasta w rejonie ulicy Z. Dalej w Studium dodano, że kurniki zlokalizowane w części zainwestowanej miasta w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wskazane są do likwidacji lub zamiana funkcji na nieuciążliwą. Z częścią tekstową Studium koreluje część graficzna, na której część działki Skarżącej oznaczona jest właśnie jako tereny specjalistycznej produkcji zwierzęcej o kolizyjnej lokalizacji – postulowana zmiana funkcji (kropka na jasnoróżowym tle). Pozostała cześć jej nieruchomości to tereny rolne. Kierunek rozwoju oznaczony czarną kreską określa się jako tereny preferowane pod zainwestowanie mieszkaniowo – usługowe. Z powyższego wynika jednoznacznie, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego co działek skarżącej jest zgodny ze Studium. Niezasadny okazał się także drugi zarzut Skarżącej dotyczący wadliwego stosowania art.1 ust.2 pkt 7) i 9), art.3 ust.1, art.4 ust.1 oraz art.28 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust 3, art 87 ust 2 oraz art 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżącej, prawidłowo wyważając interes prywatny i publiczny. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Skarżąca nadal może korzystać w dotychczasowy sposób ze swojej nieruchomości. Po drugie, jak zostało to już wyżej wskazane, w Studium teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, oznaczona jako tereny specjalistycznej produkcji zwierzęcej o kolizyjnej lokalizacji i postulowanej zmianie funkcji, natomiast pozostała część to tereny rolne objęte ukierunkowane na zmianę funkcji pod zainwestowanie mieszkaniowo – usługowe. Z uwagi na fakt, że na działce skarżącej znajduje się zakład produkcji rolnej, z tego względu rozwój budownictwa mieszkaniowego na tym terenie nie był możliwy. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, że budynki mieszkalne otaczałyby zakład produkcji rolnej, co wiązałoby się ze znaczną uciążliwością dla mieszkańców. Natomiast w Studium nie planowano rozwoju obszaru działek Skarżącej w kierunku produkcji rolnej. Postulowany przez Skarżącą sposób zagospodarowania gruntu byłby sprzeczny ze Studium. Zapisy § 9 pkt 1); pkt 2), pkt 3), pkt 6), pkt 9) lit. a) zaskarżonej uchwały, na mocy których na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem [...] zakazuje się̨ jakiekolwiek zabudowy, wynikają zatem z niezgodności ze Studium innej zabudowy niż mieszkalna, a jednocześnie braku możliwości zagospodarowania nieruchomości na cele mieszkalne z uwagi na już istniejący obiekt specjalistycznej produkcji zwierzęcej. Z tego względu zarzut skargi dotyczący nadmiernego ograniczeniem prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntem, był nietrafny. Z uwagi na powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.