I OZ 423/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. R. nieznanego z miejsca pobytu reprezentowanego przez kuratora adwokat M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2597/22 o odrzuceniu skargi R. R. nieznanego z miejsca pobytu reprezentowanego przez kuratora adwokat M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2597/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. R. nieznanego z miejsca pobytu reprezentowanego przez kuratora adwokat M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z dnia 4 maja 2023 r. Sąd wezwał kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu do wskazania adresu zamieszkania R. R. w terminie siedmiu dni, ewentualnie do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie – w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi – postanowienia sądu powszechnego o umocowaniu kuratora do działania w toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie (postanowienia o rozszerzeniu zakresu kurateli na postępowanie toczące się przed Sądem w niniejszej sprawie), a jeżeli kurator nie jest w posiadaniu takiego postanowienia, to Sąd zobowiązał do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o rozszerzenie zakresu kurateli i nadesłanie – w zakreślonym wyżej terminie i pod wskazanym rygorem – odpisu tego wniosku wraz z adnotacją wskazującą na złożenie takiego wniosku do odpowiedniego sądu. Wezwanie powyższe, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania, zostało skutecznie doręczone kuratorowi w dniu 10 maja 2023 r. Zatem siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności bezskutecznie upłynął w dniu 17 maja 2023 r. W dniu 10 maja 2023 r. kurator nadesłał pismo, w którym wskazał adres R. R.: [...] oraz wniósł o przedłużenie terminu do końca maja 2023 r. na złożenie wniosku do sądu rodzinnego o rozszerzenie zakresu kurateli. Dopiero w dniu 20 maja 2023 r. kurator nadesłał kserokopię wniosku o rozszerzenie kurateli skierowanego do Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza V Wydziału Rodzinnego i Nieletnich sygn. akt VI RNs 603/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi przez wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o rozszerzenie zakresu kurateli i nadesłanie odpisu tego wniosku wraz z adnotacją wskazującą na złożenie takiego wniosku do odpowiedniego sądu, kurator otrzymał w dniu 10 maja 2023 r. Kserokopię wniosku o rozszerzenie zakresu kurateli skierowanego do Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza V Wydziału Rodzinnego i Nieletnich sygn. akt VI RNs 603/21 kurator nadesłał dopiero w dniu 20 maja 2023 r., a więc z uchybieniem zakreślonego siedmiodniowego terminu, który upłynął z dniem 17 maja 2023 r., co skutkuje odrzuceniem skargi. Sąd wyjaśnił ponadto, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie VI Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 19 grudnia 2021 r. sygn. akt VI RNs 603/21 wynika, że adwokat M. K. ustanowiona została dla nieznanego z miejsca pobytu R. R. kuratorem jedynie do postępowania administracyjnego. Wymienione postanowienie nie umocowuje kuratora do reprezentowania skarżącego w postępowaniu sądowym. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest przedłużeniem postępowania administracyjnego, a Sąd nie stanowi kolejnej instancji załatwiającej sprawę administracyjną. Powoływanie się zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym na postanowienie ustanawiające kuratora do postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu, jest nieuprawnione. Dodatkowo Sąd zauważył, że ustanowiony do postępowania administracyjnego kurator nie może reprezentować praw skarżącego przed sądem administracyjnym. Ostatnią czynnością jaką adwokat M. K. mogła dokonać na podstawie powołanego postanowienia sądu powszechnego, było wniesienie przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego. Wymienione postanowienie o ustanowieniu kuratora, w ocenie Sądu, nie może zostać uznane za obejmujące umocowanie do reprezentowania interesów skarżącego również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowienie to zostało wydane na skutek wniosku organu Burmistrza Radzymina z dnia 21 września 2021 r. w oparciu o regulacje art. 34 § 1 K.p.a. dla celów postępowania administracyjnego, co również w sposób niebudzący wątpliwości wynika z samej sentencji omawianego rozstrzygnięcia i wspomnianego wniosku. Rozstrzygająca o zakresie umocowania kuratora jest treść postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie VI Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 19 grudnia 2021 r. sygn. akt VI RNs 603/21, która wskazuje na uprawnienie adwokata M. K. do "reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym". Treść tego postanowienia, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie może być interpretowana ani rozszerzająco, ani zawężająco. Tak rozumiany zakres uprawnienia do reprezentacji skarżącego został ograniczony do postępowania administracyjnego i nie uprawnia ono ustanowionego kuratora do reprezentacji skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W postanowieniu Sądu Rejonowego, ustanawiającym adwokata M. K. kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu R. R. do postępowania administracyjnego, nie ma żadnej wzmianki, że mocą tego postanowienia jego reprezentacja rozciąga się na wnoszenie środków zaskarżenia czy reprezentację przed sądem administracyjnym, wobec czego rozszerzająca interpretacja postanowienia jest niedopuszczalna. Dlatego Sąd przyjął, że udzielone kuratorowi upoważnienie zostało ograniczone, co do jego zakresu tylko i wyłącznie na postępowanie administracyjne i nie można go rozciągać na postępowanie sądowoadministracyjne. Postępowania te stanowią odrębne procedury regulowane zupełnie odrębnymi przepisami, a regulacje zamieszczone w ramach jednej z nich nie mogą być niejako inkorporowane do drugiej. Uprawnienia kuratora są więc ograniczone do konkretnego postępowania i trwają do jego zakończenia albo do zgłoszenia się w postępowaniu strony. Ponadto Sąd wyjaśnił, że korespondencja skierowana do skarżącego na adres: [...], wskazany przez kuratora w piśmie z dnia 10 maja 2023 r., została zwrócona z powodu nieobecności adresata, po dwukrotnym, prawidłowym jej awizowaniu przez doręczyciela placówki pocztowej. Zauważono również, że z akt administracyjnych wynika, że pod wskazanym przez kuratora adresem skarżący nie mieszka, lecz przebywa poza granicami kraju i z tego też względu niemożliwe było przeprowadzenie przez organ wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. R. nieznany z miejsca pobytu reprezentowany przez kuratora adwokat M. K., zarzucając błędne ustalenia faktyczne, tj. ustalenie że kurator nie wykonał zarządzenia Sądu z dnia 8 maja 2023 r. w terminie, podczas gdy je wykonał w dniu 10 maja 2023 r., a tym samym naruszenie przepisu postępowania art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia i dokonanie prawidłowych ustaleń w niniejszym postępowaniu, tj. że kurator został wezwany przez Sąd w dniu 8 maja 2023 r. również do wskazania adresu zamieszkania skarżącego i ten adres wskazał skoro na wskazany adres zamieszkania skarżącego wysłał mu skargę. Dopiero następnie Sąd ustalił, że jednak tam skarżący nie mieszka. Ponadto wniosek o przedłużenie terminu z dnia 10 maja 2023 r. nie został dotąd w żaden sposób rozpatrzony. Sąd nie oddalił go, nie odrzucił ani też nie uwzględnił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Radzymina z dnia 27 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia R. R. opłat za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej w C. od 1 kwietnia 2022 r. w kwocie 3.142,09 zł miesięcznie. Skargę na powyższą decyzję wniósł w imieniu nieznanego z miejsca pobytu kurator w osobie adwokat M. K. Jak wynika z akt sprawy kurator dla nieznanego z miejsca pobytu został ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 19 grudnia 2021 r. sygn. akt VI RNs 603/21, przy czym bezsporne jest, że ww. orzeczeniem kurator został ustanowiony jedynie do reprezentowania interesów skarżącego w postępowaniu administracyjnym, nie został zaś umocowany do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w takich okolicznościach zasadne było wezwanie kuratora do uzupełnienia braku formalnego skargi przez wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o rozszerzenie zakresu kurateli i nadesłanie odpisu tego wniosku wraz z adnotacją wskazującą na złożenie takiego wniosku do odpowiedniego sądu, a wobec uchybienia zakreślonego zarządzeniem z dnia 4 maja 2023 r. siedmiodniowego terminu do uzupełnienia ww. braku skarga podlegała odrzuceniu. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 34 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Celem tego przepisu jest zapewnienie prawidłowej reprezentacji strony nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, dla której nie został wyznaczony wcześniej przedstawiciel. W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy dla Warszawy Żoliborza na wniosek Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Radzyminie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2021 r. ustanowił dla R. R. kuratora w osobie adwokat M. K. w celu reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w Powiatowym Domu Pomocy Społecznej w C. Wyznaczenie kuratora dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nastąpiło zatem w oparciu o przepis art. 184 K.r.o. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88, OSNC 1990, nr 1, poz. 11). Podkreślić przy tym trzeba, że treść art. 184 § 1 K.r.o. wyraźnie określa cel ustanowienia kuratora, jakim jest "ochrona praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić własnych spraw". Przyjęcie, że ochrona tych praw kończy się wraz z doręczeniem kuratorowi ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym i nie obejmuje uprawnienia do poddania kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym powodowałoby naruszenie istotnych praw strony nieobecnej, w tym gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.). Należy więc przyjąć, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd opiekuńczy na podstawie art. 34 K.p.a. w zw. z art. 184 K.r.o. może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony. Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1796/12, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OZ 725/12, z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2990/12, z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I GZ 89/15 oraz z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2185/15, a także w doktrynie (por. A. Matan [w:], Komentarz do art. 34 K.p.a.; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010), które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając na uwadze powyższe, dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji strony nieobecnej i obrony jej interesów we wskazanym postępowaniu, koniecznym było przyjęcie, że zakres reprezentacji wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 19 grudnia 2021 r. sygn. akt VI RNs 603/21 obejmował również uprawnienie kuratora adwokat M. K. do wniesienia w imieniu R. R. skargi do sądu administracyjnego. Określenie w powołanym postanowieniu z dnia 19 grudnia 2021 r. celu ustanowienia kuratora do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, rozciąga się również na prawo poddania przez kuratora dla osoby nieobecnej, jako jej przedstawiciela, sądowej weryfikacji zapadłych w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 184 § 2 K.r.o. obowiązkiem kuratora jest przede wszystkim ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie jej spraw. Poza sporem jest, że kurator w toku postępowania administracyjnego nie ustalił miejsca pobytu R. R. W tej sytuacji Sąd I instancji nieprawidłowo wezwał kuratora dla nieobecnego do uzupełnienia braków skargi poprzez wykazanie umocowania do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu skarżącego pod rygorem odrzucenia skargi. Tym samym Sąd I instancji, odrzucając skargę w związku z niewykonaniem przez kuratora tego wezwania w zakreślonym terminie naruszył art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Na marginesie zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (str. 2-3) stanął na stanowisku, że "ostatnią czynnością jaką adwokat M. K. mogła dokonać na podstawie powołanego postanowienia sądu powszechnego było wniesienie przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego", a zatem dostrzegł, że ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego jest wystarczające do wniesienia skargi. Nieprawidłowe są jednak dalsze wywody Sądu I instancji zmierzające do wykazania, że ograniczenie zakresu ustanowionej kurateli do postępowania administracyjnego skutkować powinno wezwaniem kuratora do wykazania umocowania do działania w imieniu skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, zgodnie z którym udzielonego kuratorowi upoważnienia nie można rozciągać (po wniesieniu skargi) na postępowanie sądowoadministracyjne, ponieważ postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne stanowią odrębne procedury regulowane odrębnymi przepisami. Kurator, o jakim mowa, nie jest bowiem uprawniony do reprezentowania nieobecnego przed sądem administracyjnym, gdy z postanowienia sądu wynika umocowanie w postępowaniu administracyjnym (por. B. Dauter, art. 78 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX, 2019). Niemniej jednak skoro ostatnią czynnością jaką adwokat M. K. mogła dokonać na podstawie powołanego postanowienia sądu powszechnego było wniesienie przedmiotowej skargi to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien podjąć dalsze czynności w celu zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw, w tym ewentualnie ustanowić na wniosek osoby zainteresowanej kuratora na podstawie art. 78 i 79 P.p.s.a., a w razie braku stosownego wniosku zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy mieć jednak na uwadze, że na obecnym etapie postępowania ustanowienie kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 78 i 79 P.p.s.a. jest niecelowe bowiem adwokat M. K. przedłożyła do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt VI RNs 353/23, z którego wynika rozszerzenie zakresu kurateli powierzonego postanowieniem z dnia 19 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt VI RNs 603/21 o możliwość występowania w imieniu R. R. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie I SA/Wa 2597/22 dotyczącej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Dalsze czynności w sprawie podejmowane będą zatem przez Sąd I instancji z udziałem kuratora ustanowionego na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, że wynagrodzenia dla ustanowionego w sprawie kuratora za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.