VII SA/Wa 2648/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. N. i L. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M N. i L. N., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W wyniku toczącego się od 2009 r. postępowania w sprawie realizacji budowy budynku garażowego niezgodnie z warunkami wydanej w dniu [...] listopada 2008 r. decyzji Starosty K., zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], którą nakazano M. i L. N. dokonanie rozbiórki kondygnacji poddasza budynku garażowego, będącego w budowie na działce nr ewid. [...] w m. P, gm. M. oraz po dokonaniu rozbiórki zabezpieczenie budynku przed stratami materialnymi poprzez przykrycie stropu nad I kondygnacją plandeką lub folią budowlaną oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] uchylił decyzję PINB w K. z dnia [...] marca 2014 r. w części dotyczącej obowiązków zabezpieczenia budynku przed stratami materialnymi poprzez pokrycie stropu nad I kondygnacją plandeką lub folią budowlaną oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce, w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 891/16 oddalił skargę M. N. i L. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 931/17 oddalił skargę kasacyjną M. N. i L. N. od wyroku WSA w Kielcach z dnia 23 listopada 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. M. N. i L. N. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Od powyższej decyzji M, N. i L. N. złożyli w ustawowym terminie odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. GINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Organ podkreślił, że przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest m.in. zgoda wszystkich stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji. Wskazał, że stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. są również J. F. i W. F. oraz M. K. i E. K., zatem ich zgoda była niezbędną przesłanką do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ zauważył, że pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., jednocześnie zwracając się do stron postępowania, czy wyrażają zgodę na uchylenie ww. decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. J. i W. F. reprezentowani przez adwokata P. F. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r. GINB podkreślił, że warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie przez organ zgody stron postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia lub zmiany wniosek dotyczy, przy czym zgoda ta musi pochodzić nie tylko od strony wnioskującej, która nabyła prawo, ale też od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym. Użycie przez ustawodawcę w art. 155 k.p.a. liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że dla zmiany lub uchylenia decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana lub uchylenie wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej strony, ale także i wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. GINB podniósł, że dokonanie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, prowadzi do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu GINB stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 155 k.p.a., z uwagi na brak zgody stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnej oceny "materiału dowodowego w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez skarżącego działań zmierzających do zakończenia budowy budynku garażowego" oraz błędnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do uznania, że wnioskodawca dopuścił się działania niezgodnego z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, GINB wskazał, że nie mogą być one przedmiotem rozważania w ramach niniejszego postępowania. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". M. N. i L. N. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez przemilczenie naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającego na: 1) wydaniu decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 k.p.a.; 2) pominięciu zasady współdziałania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 7b kpa; 3) uchybieniu polegającym na naruszeniu słusznego interesu obywateli (7 k.p.a.) ; 3) uchybieniu polegającym na oczywistym złamaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem skarżących organ wydając zaskarżoną decyzję istotnie naruszył art. 7 k.p.a., tj. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ sam we własnym zakresie musi każdorazowo dokonać wartościowania obu interesów i podjąć słuszne rozstrzygnięcie, co następnie musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, natomiast, jak podkreślono w skardze, w niniejszej sprawie tego w oczywisty sposób zabrakło. Skarżący zarzucili, że uchybienie dotyczące czynnego (realnego) udziału stron w postępowaniu miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zarówno [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem faktycznie pozbawiło skarżących możliwości wskazania organowi I instancji istotnych zmian w kręgu podmiotów mających przymiot strony. Skarżący wskazali, że małżonkowie K. nie posiadają już przymiotu strony, ponadto istotnym nowym stanem faktycznym jest śmierć J. F. W związku z otwarciem spadku, zdaniem skarżących nie można wykluczyć, że nowy krąg osób mógł potencjalnie spowodować zmianę zapatrywania na kwestię zgody bądź jej braku, prezentowaną dotychczas. Niewątpliwie ustalenie kręgu spadkobierców umożliwiłoby weryfikację dotychczas prezentowanego stanowiska przez J. i W. F.. Precyzując zarzut naruszenia przez organ treści art. 10 § 1 k.p.a. skarżący wskazali na brak możliwości przekazania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego informacji o zmianach związanych z kręgiem zainteresowanych stron. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r., którą organ - na podstawie art. 155 k.p.a. - odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki kondygnacji poddasza budynku garażowego, realizowanego na działce nr [...] w m. P., gm. M. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zatem przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana bądź uchylenie decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. Z art. 155 k.p.a. wynika, że możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym strona nabywa prawo z decyzji tworzącej dla niej określone uprawnienia i przez to tworzącej prawo, ale również z decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nakładające na stronę określone obowiązki, które to rozstrzygnięcie także kształtuje sytuację prawną strony. Wskazuje się ponadto, że w sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym decyzja nakładająca na jedną z nich określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony, przejawiające się w tym, że na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez adresata obowiązku służą tej stronie uprawnienia, w tym żądanie egzekucji obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r. sygn. II OSK 912/10). W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu należy do decyzji, na mocy której strona nabywa prawo. Kolejnym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie lub uchyleniu decyzji by się sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest więc możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Taki związany charakter niewątpliwie mają decyzje wydane na podstawie art. 48, art. 49b, art. 51 ustawy Prawo budowlane, nakładające na stronę obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem ustawowej regulacji. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (zob. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 600/17, z 9 sierpnia 2013 r. II OSK 756/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. VII SA/Wa 1978/19). W odniesieniu do wynikającej z art. 155 k.p.a. przesłanki braku przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, wskazuje się, że chodzi przy tym nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, ale również o zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym. Taki charakter posiada niewątpliwie każda decyzja o nakazie rozbiórki. Przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest ponadto zgoda stron postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia lub zmiany wniosek dotyczy, na jej uchylenie lub zmianę. Jak słusznie podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej musi pochodzić nie tylko od strony o to wnioskującej, ale też od wszystkich pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu zwykłym. Stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. byli również J. F., W. F., M. K. i E. K. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. J. i W. F. reprezentowani przez adwokata P. F. oświadczyli w sposób wyraźny i jednoznaczny, że nie wyrażają zgody na uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Również zatem z tej przyczyny nie było możliwe uchylenie wskazanej decyzji, w trybie art. 155 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze argument, że w związku ze śmiercią J. F. i otwarciem spadku "nowy krąg osób mógł potencjalnie spowodować zmianę zapatrywania na kwestię zgody bądź jej braku" na uchylenie decyzji. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro oprócz J. F. również W. F. oświadczył, że na uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wyraża zgody, a oświadczenie to nie zostało następnie cofnięte. Oznacza to, że również z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania nie było dopuszczalne uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ w tej sytuacji zwolniony był zatem od oceny, czy spełniona jest ostatnia przesłanka określona w art. 155 k.p.a., warunkująca uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie, a więc przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.