I SA/Sz 373/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. K. i M. S. organu prowadzącego P. N. "K." w S. na czynność Burmistrza Miasta S. z dnia 12 czerwca 2023 r. w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej na rok 2023 I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta S. solidarnie na rzecz strony skarżącej E. K. i M. S. organu prowadzącego P. N. "K." w S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mocą zaskarżonej [...] z 12 czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta [...] (organ) odmówił E. K. i M. S., prowadzącym P. N. K. w S., zastosowania art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2023.1400 - u.f.z.o.) i nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu przewidzianego w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w związku z ubieganiem się o dotację oświatową na 2023 r. W uzasadnieniu tej treści stanowiska organ wyjaśnił, że E. K. i M. S. bezspornie przedstawiły informację o planowanej liczbie uczniów na 2023 r. dopiero w piśmie z 4 października 2022 r., a więc po upływie ustawowego terminu z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. Tłumaczyły przy tym, że uchybienie terminowi było spowodowane problemami związanymi z powrotem z urlopu, na które nie miały wpływu. Organ nawiązał do art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - K.p.a.), art. 33 ust. 1, ust. 4 u.f.z.o. oraz do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Sz 3/23 i stwierdził, że "zaistniałe opóźnienie było wyłącznie wynikiem nienależytej staranności organu prowadzącego placówkę w dbaniu o własny interes oraz lekceważenia obowiązków administracyjnych spoczywających na podmiocie odpowiedzialnym za wychowanie przedszkolne. Organ prowadzący przedszkole jest organem doświadczonym i znającym obowiązki oraz terminy wynikające z obowiązujących przepisów. Złożenie wymaganej prawem informacji mogło nastąpić przed udaniem się na urlop przez właścicieli przedszkola lub nawet drogą internetową. Mając na uwadze termin planowanego powrotu z urlopu oczywistym jest, że niezbędne dane konieczne do przygotowania stosownego pisma organ prowadzący przedszkole posiadał już wcześniej. Trudno bowiem założyć, aby pracował nad nimi podczas zagranicznego urlopu. Odkładanie złożenia wymaganych prawem informacji na ostatni dzień jest daleko posuniętą nieostrożnością, której konsekwencje ponosić może jedynie organ prowadzący przedszkole." W dalszej kolejności organ motywował, że "odstąpienie od ustawowego terminu, choć możliwe, może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach. Na terenie S. funkcjonuje wiele niepublicznych przedszkoli, których organy prowadzące były w stanie złożyć stosowne informacje w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Nie ma żadnych podstaw do faworyzowania organu prowadzącego przedszkole "K." względem innych podmiotów prowadzących taką samą działalność. Różnicowanie tych podmiotów łamałoby zasadę praworządności, na straży której zgodnie z art. 7 k.p.a. winien stać Burmistrz Miasta." Ponadto organ zaznaczył, że Miasto S. dysponuje wystarczającą ilością miejsc w innych placówkach przedszkolnych (156 miejsc), które - w razie zaistniałej konieczności – mogą przyjąć dzieci z przedszkola prowadzonego przez E. K. i M. S.. Wobec tego, w przekonaniu organu, możliwe jest zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności w zakresie opieki przedszkolnej. E. K. i M. S. (skarżące) złożyły skargę na powyższą [...] organu. Zarzuciły naruszenie: - art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. przez przyjęcie, że termin do złożenia informacji o planowanej liczbie dzieci jest terminem prekluzyjnym, a jego upływ powoduje ex lege utratę uprawnienia do uzyskania dotacji oświatowej, w szczególności w sytuacji, w której uchybienie terminowi nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego, było niewielkie i nie miało wpływu na planowanie środków budżetowych; - art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., art. 7 K.p.a., art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) ze względu na nadużycie przez organ kompetencji i wstrzymanie wypłaty dotacji oświatowej, gdy uchybienie terminowi przez skarżące nastąpiło bez ich winy, było niewielkie i nie miało wpływu na planowanie środków budżetowych, a jednocześnie interes społeczny i słuszny interes skarżących przemawiał za przyznaniem wnioskowanej dotacji oświatowej; - art. 33 ust. 4 u.f.z.o., art. 7, art. 8 K.p.a. z powodu dowolnego zastosowania instytucji uznania administracyjnego, nadużycia tej instytucji, niepełnego i nierzetelnego wyjaśnienia sprawy; - art. 107 § 1 K.p.a. w rezultacie pominięcia koniecznych elementów decyzji administracyjnej. W następstwie skarżące wniosły o: - uznanie, że nabyły uprawnienie do dotacji oświatowej na 2023 r. w związku z prowadzeniem N. P. K. w S.; - stwierdzenie bezskuteczności czynności z 12 czerwca 2023 r., mocą której organ odmówił skarżącym wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu wyznaczonego w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.; - zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów i wniosków skarżące akcentowały, że uchybienie terminowi było kilkudniowe i nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych. Przebywały na urlopie zagranicznym. Lot powrotny był zaplanowany na 29 września 2022 r., ale został niespodziewanie odwołany w rezultacie strajku personelu lotniczego. Skarżące mogły wrócić do kraju najwcześniej 3 października 2022 r. Wszystkie te okoliczności przedstawiły organowi wraz z biletami i informacją o odwołaniu lotu. Następnie skarżące tłumaczyły, że termin z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. nie ma charakteru prekluzyjnego (por. orzeczenia sygn. I ACa 783/17, II GSK 89/13). Zatem uchybienie temu terminowi nie może powodować utraty prawa do dotacji oświatowej. "W niniejszym przypadku, skoro art. 33 ust. 4 u.f.z.o. expressis verbis uprawnia organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1, to nie może być to termin prekluzyjny. A skoro tak, uchybienie przez skarżące terminowi o 3 dni, skoro nie miało i nie mogło mieć wpływu na możliwość zaplanowania dotacji w budżecie, nie skutkuje brakiem powstania obowiązku wypłaty dotacji przez gminę. (...) Stosunek dotacyjny powstał, gmina jest zobowiązana do wypłaty dotacji, a zatem nie było podstaw do zakwalifikowania wniosku powódek o wypłatę dotacji oświatowej złożonego 04.10.2022 r. jako wniosku o wypłatę dotacji w trybie uznaniowym, stosownie do art. 33 ust. 4 u.s.o. i odmowy przyznania i wypłaty dotacji." (por. orzeczenie sygn. I SA/Kr 1476/21). Co istotne, zdaniem skarżących, Gmina Miasto S. potwierdziła liczbę dzieci wskazaną we wniosku, mających uczęszczać do przedszkola prowadzonego przez skarżące, na potrzeby subwencji oświatowej na rok 2023 i otrzymała subwencję z uwzględnieniem tej liczby. Dokonała tego już po "spóźnionym" złożeniu dokumentów przez skarżące. Według skarżących, nawet jeśli przyjąć, że omawiany termin ma charakter prekluzyjny, to dopuszcza się możliwość nieuwzględnienia jego upływu w konkretnym stanie faktycznym ze względu na zasady współżycia społecznego, a zwłaszcza kiedy opóźnienie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, nie jest nadmierne (por. orzeczenia sygn.: III SA/Lu 435/1027, III CZP 15/10, III CZP 104/08). Na zakończenie skarżące powołały się na obowiązek organu: - respektowania słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego; - podjęcia uznania administracyjnego po uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych, w rezultacie oceny sytuacji konkretnego wnioskodawcy; - kierowania się celem dotacji oświatowych, dobrem dzieci. Tymczasem, w przekonaniu skarżących, organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej czynności. W prawomocnym wyroku z 19 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Sz 3/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że spór skarżących z organem dotyczył zasadności odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej na 2023 r. Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie skarżące w ustawowym terminie do 30 września 2022 r. nie złożyły wniosku o przyznanie dotacji oświatowej. W takiej sytuacji organ miał obowiązek należycie wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, a w dalszej kolejności rzetelnie i wyczerpująco przedstawić swoje stanowisko. Natomiast organ nie podjął właściwych czynności. W piśmie z 4 października 2022 r. ograniczył się do poinformowania skarżących, że wstrzymał wypłatę dotacji oświatowej na 2023 r., a jako powód odmowy podał jedynie przekroczenie ustawowego terminu na złożenie wniosku. Organ był zobligowany (wobec zajętego przez siebie stanowiska o niedochowaniu terminu) rozważyć pisma skarżących z 4 października 2022 r. i 7 listopada 2022 r. w kontekście art. 33 ust. 4 u.f.z.o. O ile bowiem już niespełnienie jednego z warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o. pozbawia podmiot wnioskujący możliwości otrzymania dotacji, o tyle w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wprowadzono odstępstwo od tej zasady, umożliwiające organowi dotującemu przekazanie dotacji mimo braku spełnienia warunków podanych w ust. 1. Sąd nie negował, że określoną w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego (co wynika ze zwrotu "może wyrazić zgodę"), w które to uznanie Sąd nie może ingerować. W niniejszej sprawie organ w ogóle tego przepisu nie zastosował. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organ ma możność wyboru rozstrzygnięcia pod warunkiem, że wybór ten będzie wynikiem prawidłowego zastosowania art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w piśmie sporządzonym przez organ. W następstwie sądowa kontrola legalności działania organów administracji publicznej jest w stosunku do takich rozstrzygnięć ograniczona. Sprowadza się ona do zbadania, czy organ prowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił okoliczności istotne w sprawie. Sąd podsumował, że kontrolowane działanie organu nie spełniało omówionych wymagań przewidzianych w K.p.a. Zobowiązał organ do rozważenia zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. W konsekwencji orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności organu na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana czynność organu nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia prawa. Spór skarżących z organem skoncentrował się na zagadnieniu, czy odmowa wyrażenia zgody w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. jest wynikiem wnikliwego i rzetelnego przeanalizowania ze strony organu wszystkich istotnych okoliczności, w jakich skarżące ubiegają się o uzyskanie dotacji oświatowej, a w szczególności z jednej strony tła społecznego, lokalnych potrzeb i oczekiwań dotyczących standardów, jakości funkcjonowania przedszkoli na terenie Miasta S., z drugiej zaś realnych możliwości budżetowych organu w tym zakresie. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w prawomocnym wyroku z 19 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Sz 3/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał organ do rozważenia zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Sąd ocenił bowiem, że organ był zobligowany (wobec zajętego przez siebie stanowiska o niedochowaniu terminu) rozważyć pisma skarżących z 4 października 2022 r. i 7 listopada 2022 r. w kontekście art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Wyjaśnił przy tym, że o ile bowiem już niespełnienie jednego z warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o. pozbawia podmiot wnioskujący możliwości otrzymania dotacji, o tyle w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wprowadzono odstępstwo od tej zasady, umożliwiające organowi dotującemu przekazanie dotacji mimo braku spełnienia warunków podanych w ust. 1. Należy zatem przypomnieć, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym stanie sprawy błędnie skarżące przekonywały, że organ powinien był co do zasady pominąć unormowanie zawarte w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., w konsekwencji w istocie rzeczy odejść od stosowania uznania administracyjnego przewidzianego w tej regulacji i w rezultacie przyjąć, że uchybienie terminowi z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. nie ma żadnego znaczenia dla prawa skarżących do otrzymania wnioskowanej dotacji oświatowej. Tej treści stanowisko skarżących pozostaje w sprzeczności z zapatrywaniem prawnym przedstawionym w prawomocnym wyroku z 19 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Sz 3/23 i tym samym z art. 153 P.p.s.a. Natomiast trafnie skarżące zarzuciły organowi dowolne posłużenie się instytucją uznania administracyjnego, do której wprost nawiązuje art. 33 ust. 4 u.f.z.o. W myśl art. 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1; 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32; 3) organ prowadzący szkołę, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń, o którym mowa odpowiednio w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, ukończył odpowiednio publiczne lub niepubliczne: liceum ogólnokształcące dla dorosłych, branżową szkołę II stopnia lub szkołę policealną, przekaże: a) zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia, o którym mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, odpowiednio świadectwa dojrzałości, certyfikatu kwalifikacji zawodowej z kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, w zakresie której kształcenie było prowadzone w branżowej szkole II stopnia, lub dyplomu zawodowego, wydane niezwłocznie przez okręgową komisję egzaminacyjną na wniosek organu prowadzącego tę szkołę, b) kopię świadectwa ukończenia szkoły, o której mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, przez ucznia tej szkoły poświadczoną za zgodność z oryginałem przez dyrektora tej szkoły, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o systemie oświaty - w przypadku dotacji, o której mowa w art. 25 ust. 5 i art. 26 ust. 5; 4) organ prowadzący szkołę udokumentuje uzyskanie certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu zawodowego przez okręgową komisję egzaminacyjną; na wniosek organu prowadzącego szkołę okręgowa komisja egzaminacyjna wydaje niezwłocznie zaświadczenie o uzyskaniu certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego – w przypadku dotacji, o których mowa w art. 31 ust. 1a i art. 31a ust. 1. Następnie stosownie do art. 33 ust. 2 u.f.z.o. przepisu ust. 1 nie stosuje się do dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 21 ust. 1, w roku, w którym dotacja została przyznana. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 3 u.f.z.o. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do placówek wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, które rozpoczynają działalność po dniu 30 września roku bazowego i uzyskały, do dnia 30 września roku bazowego, wpis do ewidencji, o której mowa w art. 168 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, lub na podstawie wniosku, złożonego do dnia 30 września roku bazowego, uzyskały zezwolenie, o którym mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 lub art. 90 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei art. 33 ust. 4 u.f.z.o. stanowi, że na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W świetle argumentów organu, literalnego brzmienia art. 33 ust. 4 u.f.z.o. oraz wiążącego stanowiska prawnego przyjętego w sprawie sygn. I SA/Sz 3/23 sąd ocenia, że organ dowolnie odmówił skarżącym zgody na udzielenie dotacji na rzecz prowadzenia przedszkola w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Postępowanie organu, które doprowadziło do rozstrzygnięcia tej treści, nie spełnia standardów konstytucyjnych ustanowionych w art. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji RP i ustawowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. oraz w art. 153 P.p.s.a. Przede wszystkim szczególny tryb z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. został przewidziany właśnie dla sytuacji, w których zainteresowany podmiot nie spełnił warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy, co wynika wprost z treści tego unormowania. Zatem stwierdzenie, że podmiot ubiegający się o dotację nie dopełnił warunków z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. oznacza tylko tyle, że właśnie z tego względu był uprawniony do wystąpienia do organu z wnioskiem o zastosowanie na zasadzie wyjątku art. 33 ust. 4 tej ustawy. Dlatego podkreślanie przez organ, że skarżące nie dopełniły na czas wszystkich ustawowych warunków otrzymania dotacji w żaden sposób nie mogło przemawiać za odrzuceniem stosowania art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Przeciwnie, właśnie taki stan rzeczy zobowiązywał organ do rzetelnego, bezstronnego i wszechstronnego przeanalizowania wszystkich istotnych aspektów sprawy z punktu widzenia położenia skarżących, rzeczywistych potrzeb lokalnej społeczności oraz realnych możliwości organu. Warto przy tym zaznaczyć, że ustawodawca w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie wspomniał o przyczynach uchybienia terminowi, czy miałyby to być przyczyny zawinione, czy też całkowicie niezależne i nie do przezwyciężenia dla wnioskująco o dotację oświatową. Wobec tego ten aspekt nie jest jedyny i przesądzający o sposobie zastosowania przez organ uznania, o którym mówi art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Na potrzeby stosowania uznania z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. ustawodawca nie określił, jakimi konkretnymi przesłankami organ ma się kierować. Organowi pozostawił wyjaśnienie i rozważenie tych wszystkich aspektów, które okazują się ważne w realiach każdej indywidualnej sprawy. Oznacza to, że uznanie administracyjne będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy organ dokładnie wyjaśni i przeanalizuje wszystkie ważne okoliczności, w jakich zainteresowany podmiot zwraca się do niego o zastosowanie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a następnie w podejmowanej czynności konkretnie i wyczerpująco przedstawi przyjęty obraz sprawy, zasadność zastosowanych kryteriów, jakie kryteria uznał za ważne i z jakich powodów, a tym samym tok rozumowania jednoznacznie i obiektywnie prowadzący do rozstrzygnięcia określonej treści. W ramach kontrolowanej czynności z 12 czerwca 2023 r. organ tego nie uczynił. Nie odniósł się merytorycznie, a więc konkretnie i z nawiązaniem do zgromadzonego materiału dowodowego, przede wszystkim do aspektu społecznego i finansowego funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie S.. Jeśli, w ocenie organu, twierdzenia skarżących nie były wystarczające, zawierały istotne luki, czy budziły wątpliwości, w takiej sytuacji organ miał obowiązek w stosownym zakresie zażądać od skarżących przedstawienia dodatkowych okoliczności i dowodów bądź w miarę możliwości podjąć samodzielną próbę odtworzenia obiektywnego obrazu sprawy. Sądowa kontrola legalności zastosowania przez organ instytucji uznania administracyjnego, wpisanej między innymi w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., obejmuje postępowanie prowadzące do wydania kwestionowanej czynności. W związku z tym poza zakresem kontroli sprawowanej przez sądy nie pozostają przypadki dowolnego korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji, w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, logiką i doświadczeniem życiowym. Są zatem pewne granice uznania administracyjnego, których organ nie może przekroczyć przy jego stosowaniu. Przekroczenie tych granic ma miejsce między innymi wówczas, gdy organ dokonał wyboru rozstrzygnięcia: - z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości; - w sposób arbitralny, pozbawiony rzetelnego uzasadnienia, obiektywnie istotnych argumentów; - wskutek uwzględnienia kryteriów nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, z zasadami tworzącymi fundament obowiązującego porządku prawnego; - na podstawie błędnych przesłanek, argumentów pozbawionych związku z rzeczywistym stanem rzeczy. Wyłączenie z zakresu sądowej kontroli legalności uznania administracyjnego obarczonego takimi wadami stanowiłoby realne ograniczenie drogi sądowej, która - co do zasady - ma umożliwiać zainteresowanym dochodzenie praw naruszonych w sposób oczywisty, co wynika z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu, będące rezultatem uznania administracyjnego, zasługuje na przymiot legalności wyłącznie wówczas, gdy organ nie naruszył wiążących go standardów postępowania. Jeśli zostały one dochowane, w takim przypadku sąd nie jest uprawniony do zakwestionowania finalnego stanowiska organu, czyli rezultatu uznania administracyjnego. Jeśli natomiast w postępowaniu organu można dopatrzeć się istotnych zaniechań, niedopuszczalnej arbitralności, a tym samym dowolności, rozstrzygnięcie podjęte w takich warunkach podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w wyniku sądowej kontroli legalności. W realiach analizowanej sprawy mamy do czynienia z tą drugą sytuacją. Dowolny jest argument organu, w którym wykazywał, że inne placówki prowadzone na terenie S. są w stanie przejąć opiekę nad dziećmi, uczęszczającymi do przedszkola prowadzonego przez skarżące. Wbrew stanowisku organu, zadania przedszkoli niepublicznych nie sprowadzają się tylko do wypełnienia luk w systemie publicznych placówek przedszkolnych. Przeciwnie, przedszkola niepubliczne należy postrzegać jako alternatywę dla przedszkoli publicznych. Wybór najlepszej, najdogodniejszej spośród placówek przedszkolnych należy przyznać rodzicom i opiekunom, którzy kierując się przede wszystkim dobrem dziecka ocenią, w jakiej placówce dziecko będzie miało zapewnione jak najwyższe standardy bezpieczeństwa, opieki, wychowania i rozwoju, a więc komfortu codziennego spędzania kilku godzin bez najbliższych i poza domowym klimatem. Bardzo często w tej mierze kryterium ekonomiczne jest odkładane przez rodziców i opiekunów na dalszy i zdecydowanie mniej istotny plan. W ten sposób, niezależne od siebie placówki przedszkolne publiczne i niepubliczne, działając w jednym systemie oświaty, w tym samym przedmiocie i celu, wzajemnie na siebie oddziaływają, motywując do funkcjonowania według jak najwyższych standardów. Dobra opinia wśród rodziców i opiekunów dzieci przekłada się na poziom społecznego zainteresowania poszczególnymi placówkami przedszkolnymi, a w dłuższej perspektywie na ich byt. Co więcej, w obecnych realiach często rodzice, opiekunowie za oczywistą przyjmują konieczność dowożenia dziecka nawet do istotnie dalej położonego przedszkola, jeśli tylko cieszy się ono społecznym uznaniem, a więc budzi duże zaufanie. Dlatego stwierdzenie organu, że są wolne miejsca w innych placówkach przedszkolnych nie ma związku z realnym zaspokojeniem potrzeb społecznych dotyczących placówek przedszkolnych. Przeciwnie, stan rzeczy opisany przez organ może oznaczać, że placówki publiczne, w których są wolne miejsca, po prostu nie cieszą się zainteresowaniem, zaufaniem rodziców, opiekunów dzieci ze względu na społeczne zastrzeżenia dotyczące poziomu ich funkcjonowania (ze względu na jakość opieki, wychowania, edukacji poniżej społecznych oczekiwań). To z kolei może przemawiać za społeczną potrzebą wspierania przedszkoli niepublicznych w miejsce innych, niesprawdzających się przedszkoli publicznych. Poza tym wymaga odnotowania, że organ, powołując się na istnienie miejsc w innych przedszkolach, nie przedstawił żadnych dowodów. Na gruncie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. organ miał za zadanie przeanalizować i omówić w motywach podjętego rozstrzygnięcia konkretne wielkości, obrazujące przede wszystkim potrzeby lokalnej społeczności w zakresie edukacji przedszkolnej oraz strukturę finansowania placówek przedszkolnych przez organ. Rzecz wymaga od organu rzetelnego, wszechstronnego, a w szczególności bezstronnego rozważenia: - zadań, jakie ma realizować system oświaty (por. art. 1, art. 2, art. 11 ustawy Prawo oświatowe, Dz.U.2023.900 ze zm.); - konstrukcji budżetu organu w tej sferze; - prawidłowo rozumianego interesu, uzasadnionych oczekiwań lokalnej społeczności w zakresie opieki i edukacji przedszkolnej (por. art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym Dz.U.2023.40 ze zm.). Czynienie oszczędności w budżecie nie może odbywać się kosztem podstawowych potrzeb lokalnej społeczności, w tym przypadku nie może usprawiedliwiać braku troski o jak najwyższe standardy opieki, wychowania i edukacji najmłodszych mieszkańców, które będą adekwatne do dynamicznego rozwoju społecznego i w związku z tym do sukcesywnie wzrastających oczekiwań ze strony rodziców, opiekunów dzieci. Aspekt funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego powinien być analizowany przez organ nie tylko w kontekście wydatków, ale przede wszystkim celów i zadań, jakie ustawodawca przypisał systemowi oświaty. Organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy realiów funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie S. w obszarze publicznym i niepublicznym. W ten sposób organ w istocie chce pozbawić rodziców, opiekunów wyboru dla dziecka takiej placówki przedszkolnej, która jak najlepiej zrealizuje przypisane jej ustawowe cele; która będzie dla rodziców, opiekunów realnym i efektywnym wsparciem w opiece, wychowaniu i rozwijaniu zdolności dziecka. W motywach kontrolowanej czynności zabrakło ze strony organu rozważenia, z jakich konkretnych powodów określone przedszkola na terenie S. nie cieszą się zainteresowaniem mieszkańców, którzy wybierają placówki niepubliczne, w tym przedszkole prowadzone przez skarżące. Z punktu widzenia potrzeby zrównoważenia budżetu należy zwrócić uwagę, że organ nie wykazał konkretnej struktury finansowania opieki i edukacji przedszkolnej na terenie S., przyjętych kryteriów i zakresu zrealizowanych ustawowych celów w tej sferze. Nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów faktycznych i prawnych, przemawiających za zasadnością finansowania przedszkoli, którymi mieszkańcy S. nie są zainteresowani, skoro są w nich wolne miejsca i za odmową finansowania tych placówek przedszkolnych, które cieszą się społecznym zaufaniem, skoro są wybierane przez rodziców i opiekunów. Bez konkretnych danych, wielkości w tym przedmiocie nie sposób obiektywnie ocenić, na ile dysponowanie środkami finansowymi na cele opieki i edukacji przedszkolnej jest adekwatne do realnych potrzeb i uzasadnionych oczekiwań mieszkańców S.. W uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia organ przemilczał konkretne pozycje i wielkości. Nie przedstawił ich analizy. Nie wyprowadził żadnych wniosków na potrzeby rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku skarżących. W podsumowaniu sąd ocenia, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy. Arbitralnie posłużył się tylko wybranymi przez siebie twierdzeniami, pozbawionymi odniesienia do konkretnych dowodów i ustaleń, a tym samym do prawdy obiektywnej. Nie nawiązał do stanu rzeczywistego w zakresie obrazującym funkcjonowanie przedszkoli na terenie S.. Tym samym organ istotnie naruszył standardy ustanowione w art. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji RP, w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. oraz w art. 153 P.p.s.a. W toku ponownego rozpatrywania wniosku skarżących organ uwzględni obowiązujący stan prawny. Wnikliwie, wszechstronnie i przede wszystkim obiektywnie wyjaśni wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a na tym tle rozważy, jakie kryteria i z jakich względów okażą się kluczowe dla treści przyszłego rozstrzygnięcia wniosku skarżących, a jakim z kolei należy odmówić znaczenia i dlaczego. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być wyczerpująco, rzetelnie, spójnie i jasno, a w efekcie przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. W ten sposób bowiem organ wykazuje przyjęty tok rozumowania, jego przesłanki faktyczne i prawne, a z szerszej perspektywy rzetelność i obiektywizm przy stosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Tylko wówczas można stwierdzić, że organ miał w polu widzenia obiektywny i wyczerpujący stan sprawy, który wszechstronnie i bezstronnie rozważył, a podjęta czynność stanowi jedyną logiczną konsekwencję, służącą realizacji ustawowych zadań gminy. W demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezstronnie rozstrzygają o prawach i obowiązkach obywateli, na podstawie całokształtu istotnych okoliczności faktycznych, obrazujących prawdę obiektywną. Nie odrzucają arbitralnie i nie przemilczają przedstawianych im argumentów, które mogą okazać się ważne. Rozstrzygnięcia podejmują po uważnej i wnikliwej analizie wszystkich aspektów faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności na zakres praw i obowiązków zainteresowanego podmiotu. Swoje stanowisko wyjaśniają przez wyczerpujące omówienie konkretnych i adekwatnych argumentów faktycznych i prawnych. W ten sposób budują zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Uznanie administracyjne, bazujące na niepełnym obrazie faktycznym sprawy, na wybranych przez organ i arbitralnych twierdzeniach pozbawionych podstaw w faktach nie jest powzięte w granicach prawa. Treść kontrolowanej czynności dowodzi, że organ nie respektował spoczywających na nim obowiązków związanych ze stosowaniem instytucji uznania administracyjnego. Oznacza to, że na obecnym etapie analizowanej sprawy organ dowolnie odmówił skarżącym uwzględnienia wniosku w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Na zakończenie trzeba wyraźnie zaznaczyć, że skuteczność skargi z przyczyn wyłącznie proceduralnych nie przesądza ani pozytywnie, ani negatywnie przyszłego stanowiska organu w kwestii wniosku skarżących. Jednak musi ono być wywiedzione przez organ z konkretnych, adekwatnych i wnikliwie rozważonych przesłanek faktycznych i prawnych omówionych w treści podejmowanej czynności. W tym stanie sprawy nadal otwarta pozostaje kwestia, jaki będzie przyszły rezultat uznania administracyjnego zasługującego na przymiot zgodności z prawem, jakie konkretne okoliczności i kryteria okażą się - obiektywnie rzecz biorąc - ważące, przesądzające. W zaistniałej sytuacji proceduralnej - wobec kluczowych luk w materiale dowodowym, jego ocenie i ustaleniach faktycznych - sąd nie miał przesłanek ani faktycznych i ani prawnych do orzekania o uprawnieniach skarżących. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej należy do obowiązków organu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ich realizacji. Zatem sąd nie jest uprawniony do tego, aby za organ gromadzić dowody, oceniać je, wyprowadzać z nich ustalenia faktyczne i w efekcie rozstrzygać o merytorycznym rezultacie uznania administracyjnego. Z powodów omówionych wyżej sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu z 12 czerwca 2023 r. na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (680 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935) Obejmują one wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).