II GSK 65/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2860/21 w sprawie ze skargi D.R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2022 r., sygn. VI SA/Wa 2860/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.R. (dalej zwanej skarżącą lub stroną) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2021 r., [...], w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. W stanie faktycznym sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 109 ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, ze zm., dalej zwanej u.s.o.z.) wystąpił o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej, z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako jednoosobowy wspólnik sp. z o.o. Prezes NFZ, decyzją z [...] października 2021 r., stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącej, w okresie od 3 sierpnia 2018 r. do 11 listopada 2019 r., z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, jako jednoosobowy wspólnik w spółce H. Sp. z o.o., z siedzibą w G. (dalej zwanej spółką) Organ stwierdził, że z danych zawartych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że skarżąca jest wspólnikiem spółki zarejestrowanej w Rejestrze Przedsiębiorców KRS, w dniu [...] sierpnia 2018 r. Zgodnie z danymi zawartymi w ww. rejestrze, skarżąca w okresie od 3 sierpnia 2018 r. do 5 października 2020 r. figurowała jako wspólnik ww. spółki posiadający całość jej udziałów. Nie stwierdzono wpisów świadczących o zawieszeniu, likwidacji lub rozwiązaniu ww. spółki w powyższym okresie. Skarżąca z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej, jako jednoosobowy wspólnik spółki z o.o. w okresie od 3 sierpnia 2018 r. do 5 października 2020 r. nie zgłosiła się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, nie składała dokumentów rozliczeniowych oraz nie opłaciła składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca nie zatrudniała pracowników oraz nie zgłaszała do ubezpieczenia zdrowotnego osób współpracujących. Z uwagi na uprawnienie do świadczenia emerytalnego od 10 sierpnia 2003 r. spełniała warunki do wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. W piśmie z dnia [...] maja 2021 r., skarżąca wyjaśniła, że nie była jednoosobowym wspólnikiem spółki, gdyż 5 % udziałów zostało sprzedane innej osobie fizycznej, co potwierdza potwierdzona notarialnie umowa sprzedaży oraz wniosek do Sądu (KRS) o dokonanie zmian w rejestrze. Do zarządzania spółką został powołany uchwałą zgromadzenia wspólników prezes zarządu L.H. i tylko on zajmował się zarządem spółką oraz reprezentował ją na zewnątrz. W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. skarżąca poinformowała, że udziałowcy spółki nie są zobowiązani do świadczenia pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał kopię umowy sprzedaży udziałów spółki, zawartej w dniu 12 listopada 2019 r., z której wynika, że skarżąca od ww. dnia nie jest już wspólnikiem powyższej spółki. Mając na uwadze powyższe Prezes NFZ stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącej w okresie od 3 sierpnia 2018 r, do 11 listopada 2019 r., z tytułu prowadzenia działalności, jako jednoosobowy wspólnik spółki. Organ podkreślił, że zgodnie z Rejestrem Przedsiębiorców, w okresie od 3 sierpnia 2018 r. do 5 października 2020 r. skarżąca była jedynym ujawnionym wspólnikiem spółki. Nie ma przy tym znaczenia, iż 5 % udziałów należało do innej osoby gdyż w praktyce ZUS oraz orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, że udział w spółce wspólnika z niewielką liczbą udziałów służy tylko obejściu prawa. Chodzi bowiem o stworzenie fikcji. W spółce jest wprawdzie formalnie dwóch lub więcej wspólników, ale ci mniejszościowi nie mają żadnego wpływu na losy firmy. Dlatego wspólnika większościowego należy traktować jako jedynego, co oznacza, że będzie on podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu jako prowadzący działalność. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z 12 sierpnia 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 66 ust. 1 lit. c), w zw. z art. 82 ust. 5 pkt 2) u.s.o.z., w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.z. oraz w zw. z art. 4 § 1 pkt 3 K.s.h., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca była wspólnikiem jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Do naruszenia wspomnianych przepisów doszło w wyniku przyjęcia przez organ swoistej fikcji prawnej "udziałowca iluzorycznego", względem drugiego udziałowca skarżącej spółki, posiadającego 5% udziałów, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.o.z. i uznaniem, iż skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż skarżąca, dysponując 95% udziałem w kapitale zakładowym spółki, przedkładającym się na 95 udziałów, była wspólnikiem w spółce wieloosobowej. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm., zwaną dalej ustawą systemową) w zw. z art. 5 pkt 21 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.o.z., za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m. in. "wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną działalnością". Tymczasem w niniejszej sprawie spółka posiadała dwóch pełnoprawnych udziałowców WSA w Warszawie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 4 marca 2022 r., sygn. akt: II GSK 188/22, z którego wynika, iż nie kwestionując co do zasady słuszności stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, na które powołuje się organ w skarżonej decyzji, nie znajduje to wprost przełożenia na rozpoznawaną sprawę. Przedmiotowe wyroki zapadały w specyficznych stanach faktycznych, w których udział innych (poza wspólnikiem dominującym) wspólników w kapitale spółki był znikomy (faktycznie iluzoryczny), gdyż w zasadzie nie przekraczał 1%, a kategoria "iluzorycznego wspólnika" była przyjmowana jako punkt wyjścia do dalszego wnioskowania, iż w takim przypadku nie zachodzi przesłanka pracowniczego zatrudnienia. Sąd podkreślił, że rozszerzenie u.s.o.z. społecznych pojęcia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność ma enumeratywny charakter, zatem kreowanie kolejnych kategorii osób podlegających ubezpieczeniu jako prowadzące działalność gospodarczą jest niewłaściwe, zwłaszcza jeśli uwzględni się, że podstawy ubezpieczenia społecznego wynikają generalnie z wykonywania pracy (zatrudnienia), a nie z samego udziału kapitałowego w spółce prawa korporacyjnego. Nie jest wystarczające dla przełamania wykładni językowej znaczenia treści art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej, powołanie się na zasadę powszechności ubezpieczenia społecznego oraz prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego. Operowanie terminami spółki "prawie jednoosobowej" oraz "wspólnika zdecydowanie większościowego", nie znajduje oparcia w treści samej ustawy, w związku z czym są to terminy pozaustawowe, podobnie jak pojęcia "niemal jedynego udziałowca" oraz "udziałowca iluzorycznego". Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2022 r. wniósł organ – Prezes NFZ, zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu orzeczeniu zarzucił: 1. podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5 pkt 21 u.s.o.z. w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy systemowej, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż w sytuacji, gdy choćby jeden z udziałów w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością należy do innego podmiotu, wspólnik spółki nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ niezasadnie dokonał rozważań dotyczących stosunków w spółce, które zdaniem Sądu były nieistne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy ustalenie pozycji wspólnika posiadającego większość udziałów w spółce związane jest z faktem objęcia go obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3095/21, w którym wskazano, iż w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż w przypadku rozkładu udziałów pomiędzy dwóch wspólników sp. z o. o. w taki sposób, że jeden ze wspólników posiada rażącą większą udziałów w tej spółce jest on wówczas uważany za wspólnika spółki de facto jednoosobowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 5 marca 2020 r., sygn. akt III UK 36/19). Tak więc w sytuacji, gdy w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością występuje dwóch wspólników, przy czym jeden z nich posiada zdecydowaną większość udziałów, a drugi minimalny udział, w rzeczywistości funkcjonują jak spółka jednoosobowa. Podobnie, według skarżącego kasacyjnie, w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, iż analogiczne zasady, jak w przypadku wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością należy stosować do wspólnika, który posiada niemal wszystkie udziały w spółce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174). Formułując zarzuty skargi kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, poprzez uznanie za niezasadne poczynienia ustaleń dotyczących stosunków panujących w spółce, w kontekście pozostawania przez stronę wspólnikiem większościowym, co było konsekwencją nieprawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. Tak więc, wyniki przeprowadzonej wykładni przedmiotowych regulacji determinowały kierunek i zakres ustaleń faktycznych, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie organ podniósł, że WSA w Warszawie dopuścił się błędu wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 5 pkt 21 u.s.o.z. w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy systemowej, w związku z przyjęciem, że w sytuacji, gdy choćby jeden z udziałów w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością należy do innego podmiotu, wspólnik większościowy spółki nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skarżący kasacyjnie jako naruszone, w pierwszej kolejności wskazał regulacje u.s.o.z., odsyłające do przepisów ustawy systemowej, w zakresie definicji osoby prowadzącej działalność gospodarczą. To ta cecha jest zaś decydująca z punktu widzenia podlegania ubezpieczeniu wspólnika jednoosobowej sp. z o.o. Wskazany jednakże jako naruszony, przepis art. 8 ust. 6 ustawy systemowej obejmuje szerszy katalog podmiotów, uważanych za prowadzące działalność gospodarczą. Ustawodawca w tym wypadku nie ogranicza się jedynie do wspólników sp. z o.o., w szczególności tych jednoosobowych. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak który to z punktów omawianego przepisu uważa za wadliwie zinterpretowany. Stanowi to niewątpliwie wadę przedmiotowego zarzutu, jednakże mając na uwadze argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że pozwala ona na przyjęcie, iż odnosi się ona (tak jak cały zarzut) do pkt 4 art. 8 ust. 6 ustawy systemowej, wobec czego omawiana wada przedmiotowego zarzutu nie umożliwia odniesienia się do niego. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, co do wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej nie zasługuje na uwzględnienie. Z brzmienia przedmiotowego przepisu wynika bowiem, że za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej. Rezultaty wykładni gramatycznej zacytowanego przepisu, w zakresie w jakim odnosi się on do sp. z o.o. prowadzą do jednoznacznego wniosku, że jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą, a w konsekwencji podlegającą ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu, ustawodawca potraktował wyłącznie wspólnika jednoosobowej sp. z o.o. Zasadności tego rodzaju wniosku nie podważają wyniki innych rodzajów wykładnii. W tej więc sytuacji stanowisko skarżącego kasacyjnie, co do zasadności objęcia omawianą definicją prowadzenia działalności gospodarczej także innych wspólników sp. z o.o., w szczególności tych większościowych, nie znajdują uzasadnionych podstaw. Reasumując, brzmienie art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej jest w tym wypadku jednoznaczne, wobec czego brak jest podstaw do czynienia rozszerzającej wykładni przedmiotowej regulacji. W orzecznictwie zauważano, że rozszerzenie przez ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych pojęcia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność ma enumeratywny charakter, zatem kreowanie kolejnych kategorii osób podlegających ubezpieczeniu jako prowadzące działalność gospodarczą jest niewłaściwe. Odnosząc się do argumentów organu, opartych na poglądach wyrażanych przez Sąd Najwyższy, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu Najwyższego nie znajduje prostego przełożenia na kwestie objęte zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy. Zostało ono bowiem wyrażone na gruncie spraw, w których to wnioskodawcy, powołując się na nawiązanie stosunku pracy w oparciu o umowę o pracę, będąc "niemal jedynymi udziałowcami" w sp. z o.o., nie posiadając innego tytułu do ubezpieczenia społecznego, chcieli zostać objęci pracowniczym ubezpieczeniem społecznym (sprawy: II UK 177/09, I UK 8/11, II UK 451/16). Wyroki te zapadały w specyficznych stanach faktycznych, w których udział innych (poza wspólnikiem dominującym) wspólników w kapitale spółki był bardzo mały (w zasadzie nie więcej niż 1%), a kategoria "iluzorycznego wspólnika" była przyjmowana jako punkt wyjścia do dalszego wnioskowania, że nie spełnia się przesłanka pracowniczego zatrudnienia. Analizując charakterystyczne elementy umownego stosunku pracy (podporządkowanie pracownicze, odpłatność pracy itd.) Sąd Najwyższy nie pomijał też argumentów związanych z charakterem stosunków korporacyjnych w funkcjonowaniu spółek prawa handlowego. Jednak nie można poglądów wyrażonych w uzasadnieniach tych orzeczeń automatycznie przenosić na odmienne stany faktyczne (zob. Wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. II GSK 188/22, ONSAiWSA 2022, nr 6, poz. 87). Sugerowanego przez skarżący kasacyjnie organ sposobu interpretacji art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej nie można uznać także za oparty na ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnej. Wprawdzie powołuje się on na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3095/21, niemniej jednak jest to stanowisko jednostkowe i odosobnione, którego Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela. Niezasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przesądza także brak podstaw do uwzględniania zarzutu naruszenia przepisu postępowania. Nie sposób jest bowiem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), poprzez uznanie za zbędne ustaleń organu, co do stosunków wewnętrznych spółki, skoro tego rodzaju okoliczności pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wykładni art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.