II OSK 468/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 325/23 w sprawie ze skargi T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce drugiego imienia skarżącej "[...]" wpisuje "[...]". Wyrokiem z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 325/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę obywatelki Filipin T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, a w konsekwencji zasady sprawiedliwości społecznej; 2) art. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, dalej "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej, wyrażającej się uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców - skarżąca jest obywatelką Filipin, a nie obywatelką Ukrainy, która przybyła do Polski w celu wykonywania pracy, a nie ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 100c ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 oraz 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 ustawy o pomocy - poprzez przyjęcie, iż bieg terminów w postępowaniu pobytowym obywatelki Wietnamu (powinno być Filipin, przyp. Sądu) nie rozpoczął się lub we wszczętym postępowaniu bieg terminów uległ zawieszeniu, z uwagi na przepisy tej ustawy, podczas gdy ww. ustawa nie ma zastosowania do skarżącej albowiem skarżąca jest obywatelką Filipin, a nie obywatelką Ukrainy, która przybyła do Polski w celu wykonywania pracy, a nie ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie, 2) art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519) - poprzez przyjęcie, iż bieg terminu 60 dni w sprawie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy uległ zawieszaniu do 4 marca 2024 r. i w związku z tym pomimo, że wniosek pobytowy był złożony w dniu 19 maja 2022 r., to decyzja zapadła dopiero w dniu 13 października 2023 r. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy; ewentualnie przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania Sądu pierwszej instancji do zbadania przewlekłości, której dopuścił się Wojewoda oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Ponadto, w celu należytego rozpatrzenia sprawy wniesiono o dopuszczenie dowodu z całości akt sprawy nr SOC-PCL6151.1.13780.2022.OB dotyczącej wniosku z dnia 19 maja 2022 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, która została zakończona w dniu 13 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczy wszystkich cudzoziemców, zatem i skarżącej będącej obywatelką Filipin, ubiegającą się udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosi się do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po wybuchu konfliktu zbrojnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia determinuje kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w świetle art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lica 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Przedstawione rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony do organu 19 maja 2022 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100c specustawy ukraińskiej (przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r.), zaś w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o przewlekłości postępowania organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy te weszły w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku w jej sprawie). Zgodnie z ich treścią, decyzje w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określał przywołany wyżej art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie, z uwagi na datę złożenia wniosku (19 maja 2022 r.), na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej termin załatwienia sprawy przez wojewodę nie rozpoczął biegu do dnia 31 grudnia 2022 r. W istocie termin na rozpatrzenie wniosku skarżącej w ogóle nie zaczął biec, z uwagi na dodanie do ustawy art. 100d zawierającego w ust. 1 pkt 1 lit. c analogiczne rozwiązanie jak wskazane wyżej. Przepisy te dotyczyły okresu między dniem złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 12 sierpnia 2023 r. (aktualnie do dnia 4 marca 2024 r.). W dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (9 listopada 2023 r.), mimo – jak wskazuje skarżąca kasacyjnie – wydania przez Wojewodę decyzji w dniu 23 października 2023 r., termin na rozpatrzenie jej wniosku nie zaczął swojego biegu, co wyklucza możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji. Nie został tym samym naruszony art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1. W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie zaś z art. 156 § 3 p.p.s.a. jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku z dnia 9 listopada 2023 r. błędnie wpisał drugie imię skarżącej: zamiast "[...]" wpisał "[...]". Błąd ten uznać należało za oczywistą omyłkę, a tym samym zaszły podstawy do sprostowania przedmiotowego wyroku, wpisując prawidłowo imię skarżącej. Z powyższych względów, w oparciu o art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.