II SA/Gl 1728/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO/OŚ/41.9/619/2023/12722/RN w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w kwoce 200 (dwieście) złotych. Pismem z dnia 15 września 2023 r. Gmina Miasta T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta T., zastępowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach opisaną w rubrum niniejszego postanowienia, uchylającą decyzję z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów i w tym zakresie udzielającą przedsiębiorcy E sp. z o.o. w T. zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów W skardze Gmina Miasta T. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. § 7 pkt 1 lit. a, pkt 10 oraz § 4 pkt uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej odrzucenie jako złożonej przez podmiot nieuprawniony do jej złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyróżnił dwie kategorie podmiotów mających prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą z nich stanowią podmioty, którym uprawnienie to przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego, natomiast drugą - tzw. podmioty instytucjonalne, tj. podmioty, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na jednoczesną konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004, s. 88). Gminę Miasto T. zaliczyć bezspornie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, tj. do kręgu tych podmiotów, których legitymacja do wniesienia skargi zależy od posiadanego w sprawie "interesu prawnego". Jakkolwiek przesłanka "interesu prawnego" nie została ustawowo zdefiniowana, to w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie utrwalony został pogląd, że ma ona charakter materialnoprawny (musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego) i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Natomiast z art. 28 i art. 29 kpa wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania, z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., IV SA 802/95, ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że Prezydent Miasta T., będący organem wykonawczym Gminy Miasta T., nie był stroną lecz organem administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. W ocenie Sądu, podzielić należy ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej osoby prawnej. W tym sensie, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie skutkuje znacznym ograniczeniem zakresu uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych. Oznacza tym samym, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej (dotyczącej osoby trzeciej), w której decyzję wydaje wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy i nie przysługuje jej legitymacja procesowa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko prowadzące do uznania, że gmina może zajmować różną pozycję w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. uchwała 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001 r. nr 1, poz. 17; postanowienia NSA: II OSK 157/09; z 6 października 2009 r., I OSK 1357/09; z 6 lutego 2009 r.). Powyższe stanowisko podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 publ. ONSAiWSA 2016/4/54, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Wskazać również trzeba, że zasadność takiej wykładni potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów – jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009 r. nr 9, poz. 139). Z przedstawionych wyżej względów należy uznać, że ani Gmina Miasta T., ani Prezydent Miasta T. nie posiada legitymacji do kwestionowania decyzji wydanej przez organ odwoławczy w sprawie administracyjnej, w której Prezydent Miasta T. rozstrzygał jako organ pierwszej instancji, tj. do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 sierpnia 2023 r. Możliwe są wprawdzie wyjątki od tej reguły, ale mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej (art. 50 § 2 P.p.s.a.), a skoro organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie, to wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono po myśli art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zawarty w skardze wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie może zostać uwzględniony, gdyż według art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Zwrot kosztów nie przysługuje natomiast w razie odrzucenia skargi.