II SA/Lu 1008/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. sprzeciwu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 października 2023 r. nr SKO.41/3535/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 5 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania K., R. G. i J. G., A. S., B. W. B., M. B. oraz G. N., M. J., M. B. i H. K. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 4 maja 2023 r., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku H. C. Sp. z o.o., decyzją z 4 maja 2023 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z dobudową balkonów, budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze z garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...], na nieruchomości złożonej z działek nr [...] położonych przy ul. K. 7- Z. w L. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023r., poz. 977 ze zm.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż szczegółowe zasady ustalania warunków zabudowy zawiera Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Kolegium nadmieniło, iż prowadząc postępowanie, organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Podstawę prawną wydawanych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć stanowią nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również przepisy prawa procesowego tj. kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje, aby organy administracji publicznej przed, wydaniem decyzji w sposób wyczerpujący zebrały i następnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy nie został rozpatrzony zgodnie z powyższymi wytycznymi, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że podjęte rozstrzygnięcie nie jest zgodne z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, sama zaś analiza wymaga doprecyzowania. SKO w odniesieniu do szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu uznało, że rację mają odwołujący wskazując, iż omawiany parametr zabudowy może być wyznaczony poprzez powiększenie wyliczonej średniej (o 20%) lub też inaczej, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszym przypadku, alternatywnym sposobem ustalenia szerokości elewacji frontowej jest jej wyliczenie w oparciu o szerokości z kwartału ograniczonego ulicami: Ś., Z., S. Według Kolegium nie jest zrozumiałym określenie w decyzji szerokości elewacji frontowej na poziomie 65,0 m, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, że wartość ta miałaby wynosić maksymalnie 35,0 m. Ponadto, jeśli w planach inwestora jest zmiana szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku usługowego (wraz ze zmianą jego przeznaczenia), to ta szerokość powinna być w decyzji określona. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw, aby pomijać w procesie analizy dobudowę balkonów do budynku, tym bardziej, iż zgodnie z zamiarem inwestora mają one tworzyć nową bryłę budynku mieszkalnego.  Kolegium zauważyło, iż w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokości kalenicy nowopowstałych budynków, w kwestionowanej decyzji przyjęto parametry odbiegające od występujących średnich - zarówno w przyjętym, jako wiodący, kwartale (ograniczonym ulicami Ś., Z., S.) oraz w całym obszarze analizowanym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w przypadku budynku zlokalizowanego przy ul. K. (do którego, w zakresie wysokości, odwołuje się organ pierwszej instancji) - wysokość górnej krawędzi jego elewacji frontowej, jak i wysokość kalenicy, są niemal na jednym poziomie (15 m - 15,3 m), podczas gdy maksymalną wysokość kalenicy nowopowstałych budynków określono jako 20,7 m (i 19,0 m w zależności o wytyczonych "stref’ - przy dachach spadzistych, przy spadkach już od 10°). Kolegium nie znajduje przy tym uzasadnienia dla określenia wysokości sąsiedniej zabudowy z uwzględnieniem "dobudówek", w szczególności, iż dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach sprawy wskazuje, iż są to w rzeczywistości obudowane elementy infrastruktury technicznej, niestanowiące dachu. Podobnie, brak jest podstaw do mierzenia wysokości kalenicy z uwzględnieniem komina, nawet jeśli jest on rozległy. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności, podobnie jak uzależnienie wytyczonych "stref’ od wysokości istniejącego budynku "dawnej stomatologii" oraz nieprzylegającego bezpośrednio do terenu inwestycji najwyższego budynku szpitalnego (ul. K.), ma na celu określenie możliwie największych parametrów dla nowej zabudowy, bez uwzględnienia wpływu lokalizacji tak wysokich budynków dla całościowego odbioru zabudowywanej nieruchomości w kontekście zabytkowego otoczenia. Kolegium wskazało, iż ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji prawidłowo zgromadzi materiał dowodowy z uwzględnieniem powyższych uwag oraz stanowiska stron postępowania a następnie ponownie rozważy wszelkie okoliczności sprawy i rozstrzygnie ją w oparciu o zebrany materiał dowodowy, mając na uwadze, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym powinno znaleźć się natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodziła się spółka H., która wniosła sprzeciw. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz w konsekwencji wydanie decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu sprzeciwu spółka podniosła, iż Kolegium powinno orzec w przedmiocie warunków zabudowy, a nie uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powinien ocenić zgromadzone w sprawie dowody (w tym analizę urbanistyczną), ewentualnie uzupełnić je w ramach postępowania odwoławczego. Według spółki SKO wydając zaskarżoną decyzję istotnie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ wytknięte organowi pierwszej instancji błędy nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Kolegium gołosłownie, ogólnikowo, bez odniesienia się do okoliczności sprawy wskazało na konieczność uzupełnienia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego i w istocie uchyliło się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji kontrola decyzji podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Co do zasady podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowić może wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, natomiast oczywistym przy tym jest, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Kluczowe dla uznania, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował powołany powyżej przepis są rozważania organu zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie przedstawiło w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, na czym polega naruszenie przepisów postępowania dokonane przez organ pierwszej instancji, a także nie wskazało jakie okoliczności powinien ten organ wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien dokładnie wyjaśnić organowi pierwszej instancji na czym polega naruszenie przez niego przepisów postępowania, a w szczególności jakie czynności postępowania wyjaśniającego powinny być dokonane, aby sprawę prawidłowo rozstrzygnąć. Kolegium zaniechało dokonania takiej oceny, co świadczy o naruszeniu zasad określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę uważa, iż "w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 k.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale też z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 16.06.2021 r., II OSK 2769/19, CBOSA). W odniesieniu do niniejszej sprawy Kolegium w wydanej decyzji skupiło się wyłącznie na kwestiach materialnoprawnych tracąc z widoku istotę jaką powinno wziąć pod uwagę chcąc uchylić decyzję organu pierwszej instancji i skoncentrować się na naruszeniu przepisów proceduralnych. W uzasadnieniu decyzji Kolegium możemy bowiem dostrzec, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były naruszenia regulacji wynikających z cytowanego powyżej rozporządzenia, a odnoszących się do szerokości elewacji frontowej, ponadto organ odwoławczy odniósł się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy nowopowstałych budynków. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę wskazane powyżej okoliczności nie są wystarczającym uzasadnieniem na uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ nie odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania, a tylko takie naruszenie ze strony organu pierwszej instancji uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tylko wówczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasatoryjnej uzasadniać może jedynie naruszenie przepisów postępowania i to nie każde, ale jedynie takie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, unormowanej w art. 15 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji czy też samej oceny wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji oraz, czy naruszenia te były takiego rodzaju, że niemożliwym było sanowanie ich skutków w postępowaniu odwoławczym. Merytoryczne rozważania organu odwoławczego zawarte zostały na stronach 10, 11 i 12 uzasadnienia i dotyczyły kwestii: ustalenia szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy budynków. W rozważaniach tych organ odwoławczy zakwestionował przyjęte w decyzji parametry uznając, że zostały one nieprawidłowo określone przez organ I instancji. Analiza tych wywodów wskazuje, że mają one charakter merytoryczny (materialny) i co najwyżej mogą uzasadniać mogą zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie prawa materialnego nie może jednakże uzasadniać wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasatoryjnej uzasadniać może jedynie naruszenie przepisów postępowania i to wyłącznie w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło do naruszenia jakich przepisów postępowania doszło w sprawie, jak też nie wykazało, czy naruszenie to miało istotny na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jakich konkretnych ustaleń faktyczny niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie dokonano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz, że braki w zakresie należytego wyjaśnienia sprawy były tego rodzaju, że nie mogły być sanowane przez organ odwoławczy w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zatem zastosowanie wyłącznie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Co do zasady więc ewentualne braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające lub też, gdy ze względu na charakter i zakres zaistniałych uchybień w zakresie należytego wyjaśnienia sprawy godzić będzie to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co więcej jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W sprawie organ odwoławczy nie wykazał istnienia tego rodzaju okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto na co już Sąd zwrócił uwagę, uchylając decyzję organ drugiej instancji powinien podać konkretne wytyczne co do dalszego postępowania przez organ pierwszej instancji – czego zdaniem Sądu nie uczynił. W sprawie organ wytyczne takie zawarł w pojedynczym ogólnikowym zdaniu. Zdanie to zawiera wyłącznie abstrakcyjnie sformułowane nakazy o charakterze bardzo ogólnym, bez jakiegokolwiek powiązania, czy też nawiązania do konkretnych okoliczności faktycznych lub prawnych sprawy, czy też uchybień zaistniałych w sprawie. W istocie więc zdanie to jest pozbawione jakiejkolwiek treści. Podsumowując należy zatem zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i zaniechało wskazania, jakie przepisy postępowania Prezydent Miasta naruszył. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie a więc ustalić lub odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku kwestii, jeśli organ drugiej instancji mógł je potwierdzić, bądź wykluczyć w toku postępowania odwoławczego. W odniesieniu do kompetencji Sądu rozpoznającego sprawę należy podkreślić, że zakres badania sprawy w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii związanych z treścią decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uznać należy, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania odnoszące się do konieczności właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie należy przyjąć, że wydana decyzja jest błędna, a z treści uzasadnienia nie wynikają okoliczności, które w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniałaby uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz żadne wskazania, co do dalszego postępowania. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 z art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną charakteru decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.