IV SA/Wa 2009/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A.S., D.S., E.S., M.S., M.S., W.H. i W.L. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2022 r. nr DOOŚ-WDŚZOO.420.5.2020.EW.MW.mro.32 w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. nr DOOŚ.WDŚZOO.420.5.2020.EW.MW.mro.32 (dalej "zaskarżoną decyzją") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu wniosku: M. S. , E. Ć. , M. Ć., W. K. H., E. S., D. S. , W. L., M. S. H., A. K., I. K., K. K., K. I., A. S. z 16 marca 2022 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDOŚ z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], umarzającej w całości wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], orzekającą o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "[...]" – utrzymał własną decyzję z dnia [...] lutego 2022 r. w mocy. II. W/w decyzje GDOŚ zapadły w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. RDOŚ określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "[...]" (dalej "decyzja RDOŚ z 2017 r."). Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], wydaną w toku kontroli instancyjnej w/w decyzji RDOŚ z 2017 r., uchylił tę decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy albo umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. 2. Wnioskiem, który wpłynął do RDOŚ w dniu 30 stycznia 2020 r., A.K., I. K., K. K., E. Ć., J. W., S. O., M. H., I. H., W. K. H., E. S., K. T., J.T., K.I., M.Ć. oraz J.S. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją RDOŚ z 2017 r. 3. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], GDOŚ wznowił postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją RDOŚ z 2017 r. 4. Decyzją z [...] lutego 2022 r. GDOŚ, działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., umorzył w całości wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją RDOŚ z 2017 r. 5. W dniu 18 marca 2022 r. strony wniosły do GDOŚ o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzonej decyzją GDOŚ z dnia [...] lutego 2022 r. 6. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. GDOŚ r. rozpoznał ponownie sprawę rozpatrzoną własną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymując tę decyzję w mocy i przedstawiając na tę okoliczność następującą argumentację: W niniejszym postępowaniu nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy albowiem nie może dojść do sytuacji, w której jednocześnie toczą się dwa postępowania w tym samym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 t., sygn. akt: II OSK 2175/16). Niniejsze postępowanie toczy się w następstwie wznowienia postanowieniem GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...], postępowania zakończonego decyzją RDOŚ z 2017 r. Równocześnie postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], GDOŚ, w związku z wnioskiem A. K., I. K., K. K., E. Ć., J. W., S. O., M. H., I. H., W. K. H., E. S., K. T., J. T., K. I., M. Ć. oraz J. S. z 21 lutego 2020 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją GDOŚ z [...] sierpnia 2018 r., kończącą postępowanie odwoławcze od decyzji RDOŚ z 2017 r. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z powyższego wynika, że w sytuacji zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, postępowanie wznowieniowe swoim zakresem obejmuje zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i postępowanie odwoławcze, w związku z czym nie ma możliwości wznowienia części postępowania, obejmującego wyłącznie postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji albo wyłącznie postępowanie prowadzone przed organem odwoławczym. GDOS, wydając postanowienie z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], otaz z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], wznowił dwa postępowania w tej samej sprawie. W sentencji pierwszego z nich organ wskazał, że wznawia postępowanie w sprawie zakończonej decyzją RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r., natomiast w sentencji drugiego — w sprawie zakończonej decyzją GDOŚ z [...] sierpnia 2018 r., kończącą postępowanie odwoławcze od decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z powyższego wynika, że GDOŚ prowadził dwa postępowania administracyjne w tej samej sprawie, co uzasadnia konieczność umorzenia niniejszego postępowania, wszczętego podaniem bez daty (data wpływu do RDOŚ w [...]: 30 stycznia 2020 r.), bowiem jest ono bezprzedmiotowe, a tym samym nie może być zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. III. Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. E. Ś., D. Ś., M. S. H., W.K. H., W.L. , A. K., I. K., K. K., K. I., A. S., M. S., E. Ć., M. Ć. wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję GDOŚ z dnia 5 lipca 2022 r., wskazując bezpośrednio na wadliwość decyzji RDOŚ z 2017 r., polegającą na jej wydaniu na wniosek podmiotu nie mającego tytułu prawnego do terenu inwestycji. W konsekwencji powyższego wydane obecnie decyzje GDOŚ z dnia [...] lutego i 5 lipca 2022 r., umarzające postępowanie w przedmiocie wznowieni decyzji RDOŚ z 2017 r., wadliwie sankcjonuje niezgodną z prawem decyzję RDOŚ z 2017 r. Postanowieniami z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2023 r. tut. Sąd odrzucił skargi E. Ć., M.Ć., A. K., I. K., K. K. oraz K. I.. IV. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 września 2022 r. GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VI. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Oranu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.145 i nast. k.p.a., było przeprowadzenie przez właściwy organ, stosownie do art.149 § 2 k.p.a., postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją środowiskową Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. Trafnie uznał GDOŚ, iż w/w postępowanie, wznowione postanowieniem GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot niniejszej sprawy, przedstawia się następująco: 2.1. W zakresie istoty wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną: Przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do uprawnionego wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 145/23, publ. CBOSA przepisem, o którym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. jest, między innymi, art. 145 § 1 k.p.a. (w związku z art. 151 § 1 k.p.a.), który dotyczy instytucji wzruszalności decyzji ostatecznej w związku z istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na wydanie tej decyzji - a więc innymi słowy, wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc z powodów związanych z ochroną legalności. Stąd też, istota wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia (zweryfikowania), czy dana wada postępowania - a mianowicie, jedna z wad enumeratywnie wymienionych w przywołanym przepisie prawa - nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Przy tym - co w tym kontekście trzeba podkreślić - wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 16 § 1 k.p.a. za nie mniej oczywiste trzeba uznać to, że określone przepisami prawa podstawy wznowienia postępowania - gdy chodzi o ocenę odnośnie do ich zaistnienia - podlegają wykładni ścisłej, zaś postępowanie prowadzone we wskazanym nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych - z uwagi na jego cele oraz funkcje, o których mowa była powyżej - stanowi odrębne postępowanie (nadzwyczajne), które toczy się w zakresie odnoszącym się do oceny istnienia przesłanki (przesłanek) wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i w takim też zakresie - co należy podkreślić - kontroli sądowej podlega wydane we wznowionym postępowaniu oraz kończące je rozstrzygnięcie organu administracji. 2.2. W zakresie niedopuszczalności prowadzenia konkurencyjnych postępowań administracyjnych w tym samym przedmiocie: "Jedną z podstaw dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, iż w zakresie zgłoszonego żądania strony, nie toczy się już lub nie zostało zakończone postępowanie w tym przedmiocie. Zawisłość sprawy (lis pendens) lub zapadnięcie ostatecznego rozstrzygnięcia - powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) należy zaliczyć do przesłanek procesowych negatywnych." – por. wyrok WSA w G. z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 358/22, publ. CBOSA. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art.105 § 1 k.p.a.). 3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Trafnie uznały organy obu instancji, iż w sytuacji, w której równolegle wznowiono odrębnie zarówno postępowanie rozstrzygnięte w/w decyzją RDOŚ z 2017 r., jak i postępowanie rozstrzygnięte decyzją GDOŚ z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], tj. decyzją zapadłą w wyniku rozpoznania odwołań od decyzji RDOŚ z 2017 r., wznowienie odrębnie postępowania dot. decyzji RDOŚ z 2017 r. stało się bezprzedmiotowe. Wynika to z faktu, co trafnie stwierdził obecnie GDOŚ, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odwoławczą (tj. decyzją GDOŚ z [...] sierpnia 2018 r.) co do zasady obejmuje swoim zakresem także wznowienie postępowania przed organem I instancji (tj. decyzją RDOŚ z 2017 r.). W tej sytuacji odrębne postępowanie w sprawie wznowienia dot. samej decyzji RDOŚ z 2017 r. należało umorzyć. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.