III FSK 458/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Witan, po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wspólnoty M. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 1509/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty M. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 marca 2023 r., nr KOC/1626/Ni/23 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 15 listopada 2023 r., III SA/Wa 1509/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty M. w W. (dalej: ,,Wspólnota") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2023 r., nr KOC/1626/Ni/23, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 27 stycznia 2023 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty i dokonania zwrotu nadpłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organy administracyjne stwierdziły, że w świetle art. 6m ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 z późn. zm., dalej: ,,u.c.p.g."), właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2, tj. zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Zdaniem organów, fakt stwierdzenia nieważności części uchwał Rady m. st. Warszawy Nr XXIV/671/2019 w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz., poz. 15291) oraz Nr XXlV/676/2019 w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Maz., poz. 15293) - nie powoduje, że opłaty poniesione w związku z gospodarką odpadami komunalnymi przestały być daninami publicznymi. Stanowisko organów podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem sądu, stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego nie pociąga za sobą (w sposób automatyczny) jakichkolwiek skutków prawnych wobec aktów lub czynności podjętych w oparciu o zakwestionowane regulacje. Sąd nie podzielił przy tym prezentowanej w skardze argumentacji jakoby art. 6m ust. 4 u.c.p.g. nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na konieczność odróżnienia użytego w nim pojęcia "deklaracji" od "korekty deklaracji", o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 z późn. zm.; dalej: "o.p."). Nie podzielił też przedstawionego przez Wspólnotę poglądu, że art. 6m ust. 4 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do składania deklaracji rozumianej jako "nowa deklaracja", która jest inną instytucją niż korekta "starej" deklaracji. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Wspólnoty. Wskazując na art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), w związku z art. 45 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 z późn. zm., dalej: "EKPCz"), zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił nieważność postępowania z uwagi na nieprawidłowe obsadzenie składu sędziowskiego, w skład którego wchodzili Konrad Aromiński, Andrzej Cichoń oraz Jacek Kaute, którzy zostali nominowani na stanowisko sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w sposób wprowadzony ustawą z 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sadownictwa i niektórych innych ustaw. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2023 r., w sytuacji, w której powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1) art. 165a § 1 o.p. w związku z art. 6q u.c.p.g., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2) art. 121 § 1, art. 122 i art. 123 § 1, art. 124 o.p., poprzez nie przeprowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, nie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz nienależyte wyjaśnienie stronie zasadności swojego rozstrzygnięcia; 3) art. 165a § 1 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. polegającym na nie uwzględnieniu zażalenia na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie wszczęcia postępowania podatkowego, podczas gdy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane przez Wspólnotę zostały poniesione bez podstawy prawnej, z uwagi na nieważność uchwał Rady m. st. Warszawy; 4) art. 21 § 3 oraz art. 75 § 1 o.p. w związku z art. 6q u.c.p.g., polegającym na nie uwzględnieniu zażalenia na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie wszczęcia postępowania podatkowego, podczas gdy, w sytuacji, gdy podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku i złoży wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku, na organie gminy ciąży obowiązek wydania decyzji o wysokości zobowiązania podatkowego. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik Wspólnoty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2023 r. oraz postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z 27 stycznia 2023 r. i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m. st. Warszawy. Wniósł także o zasądzenie od organu administracji na rzecz Wspólnoty zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. W tej sprawie - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co miałoby polegać na tym, że sąd pierwszej instancji był nienależycie obsadzony z uwagi na udział sędziów powołanych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Problem skuteczności powołań sędziowskich w procedurze prowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po 2017 r. był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Składy orzekające NSA, choć zwracały uwagę na istotne wątpliwości związane z funkcjonowaniem KRS w takim kształcie, nie podważały skuteczności samych powołań sędziowskich. W postanowieniu z 28 stycznia 2020 r., I OSK 1713/18, NSA stwierdził, że uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. Podobnie w wyroku z 11 października 2021 r., II GOK 9/18, stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym prezydenckie akty powołań do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne (pkt 133 i pkt 145 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz pkt 122 i pkt 128 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.). W wyrokach z 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, NSA stwierdził wprost, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tych orzeczeniach, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Proces powołania sędziów/asesorów był zgodny z wymogami Konstytucji RP, a nawet jeśli KRS nie spełniała pełnych wymogów konstytucyjnych, proces powołania podlegał kontroli sądowej, a Prezydent RP dokonał merytorycznej oceny. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów. Podobny pogląd wyrażony został w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 25 maja 2023 r., III FSK 13/23. Także w najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczającej podstawy prawnej, która pozwoliłaby jednoznacznie i precyzyjnie podważyć twierdzenie, że sędzia sądu administracyjnego powołany przez Prezydenta RP na urząd jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej oraz sędzią europejskim, nawet jeśli procedura jego powołania mogła zawierać pewne wady (wyroki NSA: z 7 czerwca 2024 r., III FSK 1389/22, z 4 grudnia 2024 r., III FSK 561-563/24). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącej, podstawą do kwestionowania statusu sędziów, nie jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPCz). Jak wyjaśniła to Europejska Komisja Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) w opinii z 14 października 2024 r., nr 1206/2024, orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mają bezpośredniego skutku w systemie prawa. Orzeczenia ETPCz są wiążące na mocy artykułu 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i muszą zostać wdrożone przez państwo pozwane, ale za pośrednictwem procedury, która ma zostać ustalona przez to państwo (punkt 24 opinii). Również, że orzeczenia TSUE nie mają automatycznie skutku unieważniającego w polskim systemie prawnym (punkt 25 opinii). Komisja Wenecka uważa, że ani orzeczenia ETPCz i TSUE, ani decyzje polskich sądów najwyższych nie unieważniły ex tunc decyzji w sprawie powołań podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (punkt 28 opinii). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już na to uwagę w wyrokach z 19 lutego 2025 r., III FSK 1449/23 oraz III FNP 2/24. Nie ma zatem podstaw prawnych do kwestionowania skuteczności powołania Pana Konrada Aromińskiego, Pana Andrzeja Cichonia oraz Pana Jacka Kaute na urząd sędziego WSA w Warszawie, a w konsekwencji podważania składu sądu pierwszej instancji orzekającego w tej sprawie. Z tych względów niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 z dnia 4 listopada 1950 r. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w tej sprawie przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie wydane w trybie art. 165a § 1 o.p., na podstawie którego organ pierwszej instancji odmówił Wspólnocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 165a o.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Choć ustawodawca nie precyzuje o jakie "inne przyczyny" chodzi, to niewątpliwie jedną z nich jest zaistnienie negatywnej przesłanki do wszczęcia postępowania, określonej w odrębnych przepisach prawa. W tej sprawie organy stanęły na stanowisku, że przeszkodą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nadpłaty z tytułu opłat za gospodarowanie jest art. 6m ust. 4 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2, a więc w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Z kolei w myśl art. 6m ust. 5 u.c.p.g., przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość: (1) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia; (2) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Organy oraz sąd pierwszej instancji uznały, że w tej sprawie nie wystąpił żaden z opisanych przypadków, pozwalający złożyć deklarację zmniejszającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny. Taką okolicznością nie jest stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności przepisów uchwał Rady Miasta st. Warszawy dotyczących zasad wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też ustalenia stawki takiej opłaty. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna tego stanowiska w istocie nie podważa, gdyż nie zawiera zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 6m ust. 4 w zw. z art. 6m ust. 2 i 5 u.c.p.g. W świetle art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Sąd kasacyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). Zarzuty dotyczące naruszenia art. 165a § 1 oraz art. 21 § 3 i art. 75 § 1 o.p. powiązane zostały z art. 6g u.c.p.g., przy czym w dwóch przypadkach wskazano ogólnie na art. 6q u.c.p.g. (punkty 1 i 4 skargi kasacyjnej), a w jednym na art. 6q ust. 1 u.c.p.g. (punkt 3 skargi kasacyjnej). Przepis ten zawiera odesłanie do stosowania przepisów o.p. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co prawda ustawodawca nie ograniczył tego odesłania do kwestii nieuregulowanych w przepisach u.c.p.g., to jednak nie ulega wątpliwości, że stosowanie w tego typu sprawach przepisów o.p. nie może prowadzić do kolizji z przepisami u.c.p.g., w tym przypadku art. 6m ust. 4 w zw. z art. 6m ust. 2 i 5 u.c.p.g., których wykładnia i zastosowanie – jak już wyżej wspominano – nie zostały w tej sprawie zakwestionowane odpowiednimi zarzutami kasacyjnymi. Oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku nie mogły też odnieść zarzuty naruszenia art. 121 § 1, art. 122 i 123 § 1, art. 124 o.p. (punkt 2 skargi kasacyjnej). Należy wskazać, że wymienione przepisy stanowią o zasadach ogólnych postępowania podatkowego. Charakterystyczną cechą wszystkich tych zasad jest to, że nie wprowadzają one nowych samoistnych instytucji postępowania podatkowego. Dlatego w orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia zasady ogólnej postępowania podatkowego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady (zob. wyroki NSA: z 1 czerwca 2016 r., I FSK 2041/14; z 3 września 2024 r., II FSK 1406/21). Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna tego nie zawiera. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. SWSA (del.) Anna Sokołowska SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Wojciech Stachurski