I OSK 1922/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 333/22 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r. oddalił skargę J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] lutego 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, wyrażenie w ocenie prawnej stanowiska, że w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym rozpoznając skargę na odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy jest on rencistą z powodu częściowej niezdolności do pracy Sąd orzekający winien, kierując się zasadą zaufania obywateli do państwa, oprzeć się w pierwszej kolejności na semantycznym znaczeniu prawa, nie zaś stosować zrozumiałą wyłącznie dla wąskiego kręgu odbiorców treści wyroku wykładnię celowościową, funkcjonalną systemową. Skarga kasacyjna zawiera również żądanie orzeczenia o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez dokonanie jego niedopuszczalnej wykładni; 2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez oparcie zaskarżonej decyzji na orzeczeniach "innych sądów", a nie na literalnym brzmieniu przepisu prawa. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł, że ustawodawca nie uzależnił wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od zaprzestania wykonywania pracy przez uprawnionego. Argumentował, że skoro renta jest niejako świadczeniem uzupełniającym, to zasadne jest uznanie prawa do pobierania świadczenia opiekuńczego traktowanego jako ekwiwalent pieniężny ze strony państwa za usługi opiekuńcze. Pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wyklucza możliwości podjęcia pracy, a zatem nie powinno również wykluczać możliwości pobierania świadczenia opiekuńczego. W ocenie skarżącego depozycje sprzeczne z semantycznym znaczeniem przepisu podważają zaufanie obywatela do organów, gdyż takie podejście powoduje wrażenie, że to państwo podlega szczególnej ochronie, a obywatel nie może liczyć na wsparcie z jego strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w poprzedzających punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie należy odnotować, że spełnienie powyższych warunków nie jest okolicznością wystarczającą do ustalenia istnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przytoczony powyżej przepis, jak prawidłowo odnotował to organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który uznał, że zacytowany powyżej przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził także, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Wyrokiem tym usunięta zatem została negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób posiadających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Zauważyć jednakże należy, że pierwotnym zamysłem ustawodawcy było wyeliminowanie z uzyskania wspomnianego świadczenia osób posiadających określone źródła dochodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zniesienia zasady niepołączalności świadczeń dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym należy zauważyć, że Trybunał jako "prawodawca negatywny" wydając wspomniany wyrok, nie mógł wprowadzić rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22). Sytuacja, w której ta sama osoba byłaby uprawniona do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jednocześnie posiadała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, byłaby niezgodna z zasadą równości wobec prawa. Osoba taka, znajdując się w analogicznej sytuacji do pozostałych opiekunów, znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji wobec tychże opiekunów osób niepełnosprawnych. Posiadałaby bowiem szersze uprawnienia do świadczeń zastępujących źródło zarobku wynikające z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co byłoby niezgodne z zasadami leżącymi u podstaw przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sposobem na uniknięcie kumulacji świadczeń umożliwiającym ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1251), dalej uFUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. W świetle powyższego uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę czy rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 uFUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uFUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uFUS), co pozwoli na wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w postaci posiadania prawa do renty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1354/22, oraz z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1626/22). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie ustalił, że skarżącemu wnioskującemu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką przysługuje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a skarżący poinformowany o prawie złożenia oświadczenia o wyborze przysługującego świadczenia nie zgodził się z tym (poprawnym) stanowiskiem, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i naruszenia tego przepisu. W rozpoznanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 6 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Należy zauważyć, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, ale norma prawna wywiedziona w drodze wykładni prawa z określonego przepisu bądź szeregu przepisów. Ustalenie treści normy prawnej odbywa się w drodze dokonania wykładni przepisu, tj. operacji myślowej, w toku której wykładnia przepisu dokonywana jest przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych – dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2752/20). Przeprowadzenie zatem wykładni celowościowej czy systemowej, nawet w sytuacji zdawałoby się jasnego językowego brzmienia wykładanego przepisu, nie może być uznane za błąd, co wynika m.in. z prawidłowo przywołanej przez Sąd pierwszej instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Błędem nie jest także powołanie się w toku wykładni na wyniki interpretacji wynikającej z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyniki te wzmacniają bowiem jedynie rezultaty wykładni przepisu dokonanej przez organ stosujący prawo. Tym samym analizowany zarzut należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.