II SA/Kr 341/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala. Decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedlowej sieci cieplnej oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], 11, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy [...] w K.". W uzasadnieniu orzeczenia streszczono dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ I instancji wywiódł, iż inwestycja wskazana we wniosku uzasadnia objęcie jej procedurą postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej jako "l.i.c.p."), co wynika z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 6 pkt 3. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji. Projekt decyzji oraz analizę sporządziła osoba posiadająca w świetle art. 50 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do sporządzania projektów decyzji o ustaleniu l.i.c.p. - mgr inż. W. G.. W trakcie prowadzonego postępowania pozyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 14 września 2018 r. oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia 11 września 2018 r. nadto organ I instancji uzyskał opinię Wojewody [...] oraz Marszałka Województwa [...] oraz Ministra Środowiska. W konkluzji stwierdzono, iż spełnione zostały wszystkie wymogi do wydania decyzji o ustaleniu l.i.c.p. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. podniosła, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie nieprawomocnego postanowienia Marszałka Województwa [...] o uzgodnieniu projektu decyzji. Dalej wskazała, że inwestycja - która ma przebiegać po jej działce nr [...] - służyć ma jedynie do obsługi mającego powstać osiedla mieszkaniowego, tym samym nie jest to inwestycja celu publicznego, bowiem służyć ma jedynie przyszłym mieszkańcom tego osiedla. Dalej podniosła zarzuty dotyczące planowanego osiedla - w szczególności poszczególnych gabarytów mających powstać budynków oraz ich niezgodnościami ze studium uwarunkowań przestrzennych. Wskazała na istniejące w obszarze analizowanym budynki oraz sąsiedztwo cmentarza, uchybienia analizy sporządzonej do ustalania wz dla osiedla mieszkaniowego oraz postanowienia studium uwarunkowań przestrzennych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie bezsporne pozostaje to, że planowane przedsięwzięcie budowlane polegające na budowie sieci cieplnej oraz budowie sieci kanalizacji sanitarnej winno być objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co za tym idzie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle art. 50 ust. 2a u.p.z.p w związku z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit.d ustawy - Prawo budowalne (dalej jako "p.b."). Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie określone wnioskiem stanowi realizację celów publicznych skonkretyzowanych w przepisie art. 6 pkt 3 u.g.n., a budowa wskazanych powyżej instalacji wraz z niezbędną infrastrukturą stanowi działanie o znaczeniu lokalnym. Pogląd taki znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie, które uznaje, że inwestycja polegająca na rozbudowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej niewątpliwie mieści się w zakresie objętym pojęciem celu publicznego. Nadto inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Budowa sieci kanalizacyjnej w określonym rejonie ma znaczenie dla tego rejonu, ale pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości - służąc tym samym nie tylko interesom grupowym. Dalej wskazano, że projekt decyzji sporządzony został przez mgr inż. arch. W. G. posiadającego uprawnienia do sporządzenia projektów decyzji tego rodzaju. Ponadto w toku postępowania sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (autorstwa mgr inż. arch. W. G.) wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tego rodzaju analiza odbiega pod względem formalnym od analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, niemniej jednak w niniejszej sprawie dokonano oceny zarówno stanu faktycznego oraz prawnego. W analizie, wskazano na właścicieli gruntu, po którym przebiegać ma inwestycja, szczegółowo scharakteryzowano okolicę inwestycji oraz przytoczono odpowiednie przepisy prawa. Analiza zawierała także odpowiedni załącznik graficzny. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza art. 1, art. 6 pkt 2 oraz art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania podkreślono, że to inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Organy administracji publicznej, tj. Prezydent Miasta K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze są związane tym wnioskiem i nie mają możliwości jego modyfikacji. Nadto Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie jest rozstrzygnięciem, które ogranicza cudze prawa do nieruchomości, na co wskazuje przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Kolegium wskazało, że zarzuty podnoszone w odwołaniu rozpatrzone zostaną dopiero na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona szczegółowej weryfikacji projektu, budowlanego mając na uwadze właściwe w zakresie prawa budowlanego przepisy materialnoprawne, jak i kwestię ewentualnej zgody stron na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu należącego do tych osób. Z kolei zarzuty odnoszące się do kwestii parametrów istniejących lun planowanych budynków, a także zarzuty dotyczące zgodności planowanej zabudowy ze studium są irrelewantne w badanej sprawie. Inwestycja dotyczy ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest sieć cieplna oraz sanitarna, natomiast kwestie wskazane przez stronę dotyczące ładu przestrzennego i studium uwarunkowań nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu lecz rozstrzygane są (były) na etapie postępowania o ustalenie wz. Odnośnie zarzutu dotyczącego oparcia rozstrzygnięcia o nieprawomocne postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 31 października 2018 r., znak: [...], Kolegium wyjaśniło, że od postanowień o uzgodnieniu projektu decyzji, zażalenie zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przysługuje jedynie inwestorowi, który takiego środka zaskarżenia nie złożył. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z regulacją ustaw szczególnych, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględnia wymogi procedury administracyjnej. W szczególności zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 K.p.a.). Brak jest również jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., ponieważ decyzja ta została w sposób prawidłowy uzasadniona, zarówno pod względem prawnym, jak i weryfikacji stanu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.. Zarzuciła, że decyzja została wydana na podstawie nieprawomocnego postanowienia Marszałka Województwa [...] o uzgodnieniu projektu decyzji. Podniosła, że inwestycja ma przebiegać jedynie do obsługi mającego powstać osiedla mieszkaniowego, tym samym nie jest to inwestycja celu publicznego, bowiem służyć ma jedynie przyszłym mieszkańcom tego bloku. Nadto wielkość budynków jest niezgodna ze studium uwarunkowań przestrzennych. Także w sąsiedztwie inwestycji znajduje się cmentarz, co powoduje że wzniesienie wyższego budynku niż przewiduje to studium spowoduje powstanie sytuacji niepoprawnej kulturowo tj. z wyższych pięter budynku będzie można oglądać ceremonię pogrzebu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być bezzasadna. Co się tyczy kwestii uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...], organ I instancji wystąpił o takie uzgodnienie w dniu 12 października 2018r. /k.157 akt adm./, wskazując, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uważa się je za dokonane. Wystąpienie zostało doręczone Marszałkowi w dniu 15.10.2018r., a decyzja organu I instancji zapadła w dniu 5 listopada 2018r., czyli po upływie wspomnianych dwóch tygodni. Jednak po wydaniu decyzji okazało się, że uzgodnienie miało jednak miejsce, ale z nieznanych przyczyn organ nim nie dysponował przy wydaniu decyzji. Tej okoliczności nie dostrzegł organ II instancji. Natomiast organ odwoławczy miał już możliwość zapoznania się z uzgodnieniem i po stwierdzeniu, że było ono pozytywne /k.219 akt adm./, procedował z taką wiedzą, a postanowienie uzgadniające było już wówczas prawomocne. Nadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że ewentualne procedowanie na podstawie nieprawomocnego postanowienia w sytuacji, gdy jest ono korzystne dla inwestora i gdy jedynie inwestor może je zaskarżyć, nie stanowi istotnego naruszenia procedury mającego wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do meritum, należy wskazać, że zgodnie z art.2 pkt 5 u.p.z.p. mówiąc o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Z kolei w art. 6 u.g.n. wspomniane cele to m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. W przypadku niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, spełnione są oba warunki dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego. Inwestycja ma na celu budowę osiedlowej sieci cieplnej oraz budowę kanalizacji sanitarnej. Obie te sieci mają prowadzić do powstającego osiedla. Nie ulega wątpliwości, że literalnie oba zamierzenia mieszczą się w ramach cytowanego przepisu art. 6 u.g.n. Powstaje natomiast pytanie, czy mają znaczenie przynajmniej lokalne. Żeby na to pytanie odpowiedzieć, warto przytoczyć kilka wypowiedzi orzeczniczych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., II OSK 567/18, LEX nr 2775273, wskazał: "Inwestycja celu publicznego składa się z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, który musi być realizacją celu publicznego w rozumieniu u.g.n. oraz przypisania inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego RP". W wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Rz 191/18, LEX nr 2527436 WSA w Rzeszowie podkreślił, że "Znaczenie lokalne (gminne)", o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Dobitnie podkreślono tę okoliczność w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012/4/75, gdzie wskazano: "Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy". W ocenie Sądu inwestycja służąca mieszkańcom przyszłego osiedla może zostać oceniona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Jest tak tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja ma na celu m.in. rozbudowę kanalizacji sanitarnej. Odnośnie szczególnie tej inwestycji wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Po 588/17, LEX nr 2444409: "Budowa lub przebudowa fragmentu (jakiegoś elementu) sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, o ile chociażby pośrednio ma znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, dzielnicy miasta, osiedla, ulicy czy nawet jeszcze mniejszego fragmentu), służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i to niezależnie od osoby inwestora". Podobne stanowisko zajął WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Wr 152/18, LEX nr 2503220: "Budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej nawet dla potrzeb jednego właściciela, stanowi realizację celu publicznego". Reasumując: jeżeli inwestycja ma na celu m.in. skanalizowanie części terytorium gminy, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Pozostałe zarzuty dotyczące wielkości budynków czy istnienia cmentarza nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z naprowadzonych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono. Na marginesie można także zauważyć, że, jak wynika z projektu inwestycji /k.23 akt adm./, nieruchomość skarżącej tj. działka nr [...], jakkolwiek leży w strefie oddziaływania inwestycji, co czyni skarżącą stroną postępowania, to nie przebiega bezpośrednio przez jej działkę.