II OSK 1200/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1675/23 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO.415.40.1024.2021 w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1675/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę A. M. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 17 maja 2021 r., nr SKO.415.40.1024.2021. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Sanok (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 22 marca 2021 r. nr GKI.6730.148.2019.2020.2021 ustalającą na wniosek S. R. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, parterowych, z poddaszem użytkowym i infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. M. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w Rzeszowie, będąc związany oceną prawną i wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1649/22 (i jego uzasadnieniu), powielił błąd popełniony przez siebie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 220/22, polegający na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") na skutek którego stwierdził, że analiza urbanistyczna, która stanowiła podstawę decyzji Wójta została wykonana w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna obarczona była m.in. błędem polegającym na nieuprawnionym przyjęciu do analizy jedynie części (fragmentów) niektórych działek (str. 6 analizy), podczas gdy zdaniem NSA badaniu należało poddać cały teren przyjęty do analizy a nie jego fragmenty, nie została sporządzona przez osobę uprawnioną (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), jak również nie zawierała żadnych wyliczeń matematycznych w zakresie obliczenia wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek i całego terenu przyjętego do analizy. 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO (która naruszała przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie) oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta pomimo tego, że decyzja ta naruszała (decyzja I instancyjna bezpośrednio a decyzja SKO w zw. z art 138 § 2 k.p.a.) następujące przepisy: a. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 12 u.p.z.p. z zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w wadliwym wykonaniu analizy urbanistycznej, która była podstawą wydania decyzji I instancyjnej, polegającym na: - nieprawidłowym, wybiórczym, doborze nieruchomości przyjętych do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki poprzez pominięcie działek z zabudową zagrodową, - nieuprawnionym przyjęciu do analizy jedynie części (fragmentów) działek w przypadku dużych działek (str. 6 analizy) - choć żaden przepis u.p.z.p. czy rozporządzenia nie pozwala na dokonywanie takich wyborów ani nie wskazuje w jaki sposób i według jakich kryteriów taka "część działki" ma zostać wydzielona, sama analiza także nie wskazuje w jaki sposób dokonano wyodrębnienia z "dużej działki" takiej jej części, która została przyjęta do analizy ani konkretnie nie wskazuje jak dokonano tego w przypadku konkretnych działek przyjętych do analizy, które z działek przyjętych do analizy zostały potraktowane jako "duże" i jaka część danej "dużej działki" realnie została poddana analizie, co sprawia że brak jest możliwości prześledzenia sposobu w jaki dokonano obliczeń i zweryfikowania prawidłowości sporządzenia analizy w tym zakresie, a co w konsekwencji czyni analizę nieprawidłową i niewiarygodną a jej wyniki nieprawidłowymi i zmanipulowanymi, - braku zarówno w analizie jak i w wynikach analizy obliczeń matematycznych, o których wspomina NSA w wyroku z 7 września 2023 r., obliczających wskaźniki powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek przyjętych do analizy, a co za tym idzie brak jest w analizie również danych przyjętych do tych obliczeń, w tym, powierzchni poszczególnych działek, co w kontekście zarzutu sformułowanego powyżej (dowolnego doboru do analizy fragmentów działek "dużych") sprawia, że brak jest możliwości prześledzenia sposobu dokonania obliczeń i ich prawidłowości a wskazane w analizie jedynie wyniki tych obliczeń pozbawia wiarygodności, - braku zarówno w analizie jak i w wynikach analizy obliczeń matematycznych, o których wspomina NSA w wyroku z 7 września 2023 r., obliczających wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja - nie wiadomo na podstawie jakich obliczeń uzyskano wynik 16,2%, - a także art. 60 ust. 4 w zw. z art 5 u.p.z.p. przez to, że analiza urbanistyczna, precyzyjniej analiza zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (11-stronnicowy dokument), stanowiąca podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (a nie wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji Wójta) zostały podpisane przez Wójta Gminy Sanok – A. H., brak w tym dokumencie informacji przez kogo został sporządzony, a co za tym idzie, czy dokument ten, będący podstawą sporządzenia wyników analizy, został sporządzony przez osobę uprawnioną, brak jest też w aktach sprawy projektu analizy z podpisem osoby uprawnionej (NSA w uzasadnieniu wyroku z 7 września 2023 r., str. 12 wyraźnie wskazał że analiza urbanistyczna winna zostać sporządzona przez osobę uprawnioną) a co w konsekwencji oznacza, że ustalenia mające lec u podstaw stwierdzenia, że spełniony został warunek "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały dokonane w sposób nieprawidłowy i niezgodny z tym przepisem. b. art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 z zw. z art. 2 pkt 12, 13 i 14 i w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, że działki na których planowana jest inwestycja posiadają dostęp do drogi publicznej (wystarczające uzbrojenie w drogi), podczas gdy drogi wewnętrzne (ul. [...] i ul. [...]), przez które ten teren miałby uzyskać dostęp do drogi publicznej (DK 28) nie spełniają wymogów z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "p.b.") i art 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 1a i § 14 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), w związku z czym realnie nie będzie możliwe uzyskanie na tych działkach pozwolenia na budowę planowanych trzynastu domów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na to, że gdyby WSA w Rzeszowie w prawidłowy sposób ocenił wykonaną w tej sprawie analizę, stojącą u podstaw decyzji organu pierwszej instancji oraz przeanalizował kwestię uzbrojenia terenu planowanej inwestycji w drogi/jego dostępu do drogi publicznej - nie mógłby oddalić skargi na decyzję SKO. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, oraz zaskarżonej decyzji SKO i decyzji Wójta; dopuszczenie dowodu ze zrzutu ekranu z Googlemaps dla wykazania faktu: aktualnego stanu drogi dojazdowej (ul. [...]), jej szerokości, odległości obecnej zabudowy od skrajni jezdni ul. [...] rzutującej na możliwość poruszania się po niej ciężkim sprzętem i ewentualnego poszerzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Pismem z 12 marca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o nieuwzględnienie żądania o dopuszczenie dowodu z dokumentu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów w czasie poprzedzających je rozpraw i wydanych już orzeczeń bowiem żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, a zgłoszone wnioski nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie postępowania; oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na powtarzające się już wielokrotnie zarzuty podnoszone przez skarżącą, które były już przedmiotem rozpatrywania w toku dotychczasowych postępowań, tak przed Kolegium, dwukrotnie przed WSA w Rzeszowie i Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz odrzucenie skargi kasacyjnej i umorzenie postępowania. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że w świetle konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziów, którzy w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji i ustawom (zob. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), przewidziany w ustawie zakres związania składu orzekającego ocenami prawnymi wyrażonymi w innym orzeczeniu sądu musi być wykładany i stosowany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Ponadto, oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA uwzględniającym skargę kasacyjną winny być zawsze odczytywane w kontekście podstaw kasacyjnych, które wyznaczają granice kontroli instancyjnej wyroku WSA (zob. art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przenosząc te ogóle uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze zauważyć, że wyrok NSA z 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1649/22 (dalej również: "wyrok NSA z 7 września 2023 r."), został wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej Kolegium od wyroku WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 220/22. Wyrokiem tym WSA w Rzeszowie uwzględnił skargę A. M. na wskazaną na wstępie decyzję Kolegium z 17 maja 2021 r. Wyłącznym powodem zasadności tej skargi było uwzględnienie w analizie również zabudowy zagrodowej (zob. s. 16 – 18 wyroku WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r.). Ten pogląd WSA w Rzeszowie został z kolei skutecznie zakwestionowany przez Kolegium w skardze kasacyjnej, uwzględnionej wyrokiem NSA z 7 września 2023 r. W wyroku tym wskazano, że analiza urbanistyczna winna obejmować wszystkie działki, w tym działki w zabudowie zagrodowej. Zdaniem NSA istotne jest, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Zwrócono również uwagę na możliwość odstąpienia od wartości średnich, jeżeli wynika to z analizy (zob. s. 4 uzasadnienia wyroku NSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2023 r. nie poruszał w ogóle, akcentowanej w skardze kasacyjnej, kwestii możliwości uwzględnienia, dla wyliczenia wartości średnich (ustalanych w wyniku operacji matematycznej), tylko części działek zagrodowych. Zagadnienie to było natomiast przedmiotem rozważań WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 kwietnia 2022 r. (zob. s. 16 -17 uzasadnienia tego wyroku), ale wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 23 września 2023 r. Podobnie, NSA w wyroku z 7 września z 2023 r. nie oceniał, czy analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do wydania decyzji Wójta z 22 marca 2021 r., została sporządzona przez osobę uprawnioną. Podsumowując ten fragment uzasadnienia, WSA w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok w pełni uwzględnił oceny prawne sformułowane w wyroku NSA z 7 września 2023 r. Oddalając skargę wskazał bowiem, że w analizie uwzględniono wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, w tym w zabudowie zagrodowej, jak również zwrócił uwagę na przeprowadzenie wyliczeń matematycznych dotyczących wartości średniej (zob. s. 15 – 17 zaskarżonego wyroku). W tym miejscu należy również zauważyć, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, jakoby w analizie pominięto działki w zabudowie zagrodowej (s. 3 skargi kasacyjnej), nie tylko, że nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony, również podczas rozprawy 11 września 2024 r., ale zarzut ten pozostaje również w oczywistej sprzeczności z treścią analizy. Co więcej, zarzut nie uwzględnia również ustaleń wynikających z wydanych dotychczas w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie uwzględnienie w analizie działek zagrodowych nie było w ogóle kwestionowane, a spór dotyczył tylko tego, czy autor analizy nie naruszył prawa uwzględniając te działki (tak uznał WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 kwietnia 2023 r., co zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku z 7 września 2023 r.). Co więcej, również sama skarżąca nie miała wątpliwości co do tego, że w analizie uwzględniono również zabudowę zagrodową (zob. s. 9 skargi). Podnoszenie zatem na obecnym etapie twierdzenia, że w analizie nie uwzględniono działek w zabudowie zagrodowej, nie tylko, że pozostawałoby w sprzeczności z zebranym materiałem oraz ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku NSA z 7 września 2023 r., gdzie jako punkt wyjścia przyjęto, że przedmiotowa analiza takie działki uwzględnia, ale stanowi również przejaw naruszenia powszechnie przyjętej zasady prawa venire contra factum proprium nemini licet – nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami. 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 1 ust. 2 pkt 1 i 12 u.p.z.p. z zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Po pierwsze, w analizie uwzględniono wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym. Po drugie, dokonano ustalenia wartości średniej (s. 6 analizy). Po trzecie, w realiach niniejszej sprawy, uwzględnienie tylko części działek zagrodowych związanych z zabudową mieszkalną nie stanowiło istotnej wady analizy. Trzeba mieć na uwadze, że działki w zabudowie zagrodowej nie przeważają na analizowanym obszarze, a uwzględnienie tylko ich części służącej zabudowie mieszkalnej korespondowało z funkcją planowanej zabudowy (zabudowa mieszkalna jednorodzinna) oraz stanowiło przejaw dążenia do zachowania ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście odwołać należy się do wyroku NSA z 7 września 2023 r., gdzie wyraźnie zaakcentowano możliwość odstąpienia od wartości średnich przez autora analizy (w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia). Innymi słowy, nawet ewentualna nieznaczna zmiana wartości średniej na skutek uwzględnienia całej powierzchni działek w zabudowie zagrodowej (tj. również w części użytkowanej rolniczo), nie determinowałaby istotnie odmiennego ostatecznego wyniku analizy co do współczynnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W szczególności, wskaźnik ten mógłby być ustalony w nawiązaniu do parametru typowego dla sąsiednich działek w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej. 4.6. Bezzasadne okazały również zarzuty naruszenia art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że to nie autor analizy rozstrzyga sprawę ustalenia warunków zabudowy sporządzając wyniki analizy, ale organ administracji publicznej wskazany w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Brak jest zatem podstaw do stosowania, w odniesieniu do analizy urbanistycznej, surowych wymagań co do warunków formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna, w tym co do kwestii podpisu (zob. art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a k.p.a.). Trzeba przy tym zauważyć, że nawet w odniesieniu do tzw. pełnomocnictwa administracyjnego (art. 268a k.p.a.) okoliczność, iż akta administracyjne nie zawierają upoważnienia do podpisania decyzji, nie świadczy jeszcze o działaniu danego pracownika organu bez upoważnienia (por. np. wyrok NSA z 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/23, CBOSA). Tymczasem analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmuje, w pierwszej kolejności, kwestię sporządzenia tego dokumentu przez osobę uprawnioną. Pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem autora analizy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego spełnienie przez tegoż autora jednego z wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Trzeba równocześnie jednak zauważyć, że obowiązujące przepisy nie przewidują wprost obowiązku złożenia własnoręcznego podpisu pod dokumentem analizy, który znajduje się w aktach sprawy, jak również obowiązku dołączenia do akt zaświadczenia o kwalifikacjach autora analizy (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1435/21, CBOSA). Tym samym, w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ, a następnie sąd administracyjny, może uznać, że brak oryginalnego egzemplarza analizy podpisanego przez jej autora, podobnie jak brak kopii zaświadczenia kwalifikacyjnego, nie przesądzają jeszcze per se o wadliwości analizy skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podjęcie czynności wyjaśniających dotyczących autorstwa spornej analizy urbanistycznej nie było konieczne, albowiem zgromadzony materiał dowodowy, oceniony całościowo, pozwalał na przyjęcie, że warunek z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. został spełniony. Po pierwsze, w analizie podpisanej przez Wójta znajduje się adnotacja (s. 11), że załącznikiem do analizy jest załącznik graficzny nr 3. Na załączniku tym widnieje własnoręczny podpis urbanisty A. P. (wpis na listę urbanistów nr Kr –[...]). Po drugie, wspomniany urbanista złożył również podpis pod projektem decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, urbanista ten popisał również projekt wyników analizy, których konkluzja jest zgodna z analizą oraz decyzją o warunkach zabudowy. Dokumenty te, odczytywane łącznie, w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.), nie nasuwają uzasadnionych wątpliwości co do tego, że również analiza została sporządzona przez urbanistę A. P. 4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle tego przepisu, w kontekście wymagania przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy przyjąć, że na etapie ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Okoliczność ta w realiach niniejszej sprawy nie jest sporna (teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. [...]). Skarżąca podnosi natomiast, że istniejący dojazd jest nieodpowiedni z punktu widzenia zakresu planowanej zabudowy, szerokości ul. [...] oraz jej stanu technicznego. Odnosząc się do tego argumentu należy wskazać, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się, czy teren wskazany jako dojazd do działki inwestycyjnej spełnia określone warunki techniczne. Okoliczności te są natomiast badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W szczególności, to dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ weryfikuje, czy spełnione zostały m. in. wymagania określone w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.