I OSK 525/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 536/23 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/2382/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 536/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M. R. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt: SKO Gd/2382/23 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną; art. 151 ppsa poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi, ewentualnie, za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do oceny istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Sąd I instancji, podzielając stanowisko SKO uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy (tj. zakresu oraz rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki) i przyjęcie, że w sprawie tego rodzaju związek nie występuje. Przewidziany w art. 17 ust. 1 uśr brak aktywności zawodowej wnioskodawcy (tzn. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej przez opiekuna) – stanowiący warunek skutecznego ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - musi być spowodowany w sposób bezpośredni koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zaś wymiar tej opieki ma obiektywnie wymuszać rezygnację z dotychczasowego zatrudnienia lub wykluczać możliwość jego podjęcia przez opiekuna. W sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem ustalenie, czy zakres sprawowanej opieki pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką, a niemożliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w komentowanym przepisie ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wprowadził wymogu, aby opieka ta musiała być wykonywana nieustannie przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna wraz z podopiecznym. W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest też konieczne, by opieka była sprawowana całkowicie w sposób samodzielny, bez możliwości skorzystania w tym zakresie z pomocy innych osób, czy instytucji. Kluczowy jest bowiem wymiar opieki sprawowanej przez osobę wnioskującą o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się, że cel i istota tego świadczenia wskazują na konieczność sprawowania opieki stałej, ustawicznej, długotrwałej nad osobą niepełnosprawną, a więc opieki sprawowanej codziennie, a gdy wymaga tego stan zdrowia podopiecznego – obejmującej także pozostawanie opiekuna w stałej gotowości do niesienia pomocy. Zasadne jest uwzględnienie w zakresie sprawowanej opieki również okoliczności pozostawania opiekuna do dyspozycji podopiecznego. Spod pojęcia sprawowania opieki nie można także wykluczyć czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasownie, dokonywanie opłat etc.). W uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1661/23, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nich czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, podaniem leków, etc. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Należy zatem przyjąć, że sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr obejmuje nie tylko wykonywanie czynności związanych z bezpośrednią pielęgnacją i troską o osobę niepełnosprawną, lecz może dotyczyć także codziennych czynności życiowych, którym osoba ta nie jest w stanie sprostać ze względu na swoją kondycję zdrowotną. Te ostatnie są bowiem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, niewątpliwie stanowią wsparcie w jej codziennej egzystencji, a więc wpisują się w zakres prawidłowo sprawowanej opieki. Z akt niniejszej sprawy wynika, że matka skarżącej kasacyjnie jest osobą w zaawansowanym wieku (rocznik 1943), legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 4 grudnia 2018 r. (zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 września 2018 r.), wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 21 kwietnia 2022 r. wynika, że matka skarżącej choruje na astmę oskrzelową, nadciśnienie, jaskrę, zaćmę, cukrzycę, niedosłuch obustronny oraz zwyrodnienia kręgosłupa, które powodują problemy z poruszaniem się (korzysta z rollatora oraz kul łokciowych). Podczas tego wywiadu matka skarżącej kasacyjnie oświadczyła, że córka sprawuje nad nią bezpośrednią opiekę i pielęgnację średnio 8 godzin na dobę. Skarżąca oświadczyła pracownikowi socjalnemu, że jej codzienna opieka nad matką obejmuje: pomoc przy wstawaniu z łóżka i codziennym porannym myciu pod prysznicem, pomoc przy porannym ubieraniu się i wieczornym przebieraniu w koszulę nocną, przygotowywanie leków (rano i wieczorem), przygotowywanie posiłków. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że podopieczna w ciągu dnia spaceruje po domu przy pomocy rollatora, a przy dobrej pogodzie spaceruje także na zewnątrz po podwórku w obecności córki. Ustalono też, że matka skarżącej samodzielnie korzysta z toalety, sama myje twarz i ręce, sama się czesze (aby zachować sprawność w rękach), sama spożywa posiłki i przyjmuje leki przygotowane przez córkę. Gdy skarżąca opuszcza dom (na 1-2 godziny) w celu załatwienia spraw urzędowych, zrobienia zakupów, czy umówienia wizyt lekarskich, wówczas opiekę nad niepełnosprawną przejmuje jej wnuczka, która mieszka w tym samym domu, prowadzi własne gospodarstwo domowe, nie pracuje, wychowuje małoletnie dzieci. Pracownik socjalny stwierdził, że wobec matki skarżąca: zaspokaja codzienne potrzeby życiowe (robienie zakupów, przygotowywanie posiłków), sprawuje opiekę higieniczną (sprzątanie pomieszczenia, pranie, prasowanie, utrzymywanie w czystości urządzeń sanitarnych, utrzymywanie higieny osobistej, bielizny), wykonuje zabiegi pielęgnacyjne zalecane przez lekarza (wykupywanie i podawanie leków, zamawianie wizyt lekarskich), zapewnia kontakt z otoczeniem (zachęcanie do aktywności poprzez spacery, rozmowy, czytanie matce książek, prasy, pomoc w kontaktach ze społecznością lokalną). Dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego nie były kwestionowane ani przez skarżącą kasacyjnie, ani przez SKO, czy Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - materiał dowodowy sprawy wskazuje, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie stała na przeszkodzie aktywności zawodowej skarżącej. Aktualny w dacie orzekania przez organy administracji zakres opieki, jaką skarżąca sprawowała nad matką, uwarunkowany stanem jej zdrowia i poziomem samodzielności, nie wykluczał możliwości wykonywania pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podczas wywiadu środowiskowego podopieczna oświadczyła, że czynności związane z opieką nad nią zajmują córce średnio 8 godzin na dobę. Ustalenia pracownika socjalnego dotyczące stanu zdrowia i ogólnej kondycji podopiecznej oraz rodzaju i wymiaru czynności wykonywanych przez skarżącą wskazują, że zakres pomocy, jakiej w tym konkretnym przypadku wymaga osoba niepełnosprawna, nie obejmuje konieczności pozostawania przez opiekuna w stałej gotowości do jej niesienia, nie wymaga jego pełnej dyspozycyjności i obecności przez całą dobę. Materiał dowodowy sprawy nie daje bowiem podstaw do stwierdzenia, by podopieczna była całkowicie zależna od pomocy i obecności osoby trzeciej. Przeciwnie, ujawnione w toku postępowania okoliczności potwierdzają, że matka strony w podstawowym zakresie jest samodzielna, nie jest osobą leżącą, po domu porusza się przy pomocy rollatora oraz kul, a przy sprzyjającej pogodzie wychodzi na spacery w towarzystwie córki. Dom, w którym obie mieszkają jest dostosowany do potrzeb osoby niepełnosprawnej (szerokie drzwi, brak progów i schodów, podjazd do głównego wejścia, łazienka częściowo dostosowana do potrzeb osoby niepełnosprawnej, wyposażona w brodzik, uchwyty, toaleta także przystosowana w tym zakresie). Podopieczna samodzielnie spożywa przygotowane jej posiłki i przyjmuje leki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne i wykonuje takie czynności higieniczne jak mycie rąk, twarzy, czesanie. Zadania regularnie wykonywane przez skarżącą, choć niewątpliwie bezpośrednio związane z opieką nad matką i stanowiące oczywistą konsekwencję jej stanu zdrowia, nie mogą świadczyć o całkowitej zależności podopiecznej od córki. Wsparcie przy podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków, ubieraniu się i rozbieraniu, wstawaniu z łóżka, myciu pod prysznicem to czynności, które nie wymagają stałej styczności z chorym i permanentnej obecności opiekuna. Tym samym należy przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku wymiar sprawowanej opieki, która nie obejmuje konieczności nieustannego nadzoru i stałej w ciągu dnia obecności drugiej osoby, nie stoi na przeszkodzie temu, by skarżąca przy odpowiedniej organizacji dnia mogła wykonywać pracę zarobkową, choćby w ograniczonym wymiarze czasu. Zwłaszcza, że strona ma prawo oczekiwać wsparcia w wykonywanych przez nią czynnościach pielęgnacyjnych i opiekuńczych, skoro w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano na potrzebę korzystania przez podopieczną z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, obejmującego usługi socjalne, opiekuńcze, terapeutyczne i rehabilitacyjne świadczone przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Prawidłowo więc Sąd I instancji zaakceptował stanowisko SKO, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Z powyższych względów, zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie jest zatem adekwatny do uchybienia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej, polegającego na niewzięciu pod uwagę faktu, że strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nadto art. 135 ppsa stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, a nie do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określa on zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo, przewidując możliwość wzruszenia także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Wobec tego przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa. Niezasadny jest ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, ponieważ wbrew stanowisku prezentowanemu w tej skardze, SKO dokonało prawidłowej, wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był miarodajny do rozstrzygnięcia sprawy, co trafnie przyjął Sąd I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.