III OSK 2908/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 230/23 w sprawie ze skargi A.D. na czynność Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 29 listopada 2022 r., nr KOL-904-3(2)/22 w przedmiocie odmowy wpisania grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 230/23, odrzucił skargę A.D. na pismo Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 29 listopada 2022 r., nr KOL-904-3(2)/22 w przedmiocie odmowy wpisania grobu do ewidencji grobów walk o wolność i niepodległość Polski. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Dalej Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 2 oraz art. 3 § 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.) i wskazał, że wniesiona skarga nie dotyczy żadnej z form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Złożona do Sądu skarga dotyczy bowiem pisma Kolegium IPN z dnia 29 listopada 2022 r., które stanowi informację o rozpatrzeniu odwołania skarżącej od zawiadomienia Prezesa IPN z dnia 20 września 2022 r. o odmowie wpisania do ewidencji grobów weteranów o walk o wolność i niepodległość Polski mogiły W.B. ur. [...] stycznia 1908 r., zm. 20 sierpnia 1990 r., pochowanego na cmentarzu komunalnym w S. Zaskarżone pismo ma zatem charakter informacyjny, co prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi nie jest żaden akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Dodatkowo zaskarżone pismo zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 13 pkt 2 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. z 2018 r., poz. 2529, dalej: "ustawa o grobach weteranów"), której art. 11 wyklucza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do rozpatrywania wniosków określonych w tej ustawie (dotyczy to m.in. wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3). Dodatkowo ustawa ta nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia sprawy dokonanego przez Kolegium IPN w oparciu o art. 3 ust. 13 ustawy o grobach weteranów. W konsekwencji działania podejmowane na podstawie przepisów powołanej ustawy przez Kolegium IPN nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów WSA w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, przyjęcia skargi do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny i zobowiązanie Kolegium IPN do wpisania mogiły W.B. do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość; ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Kolegium IPN z dnia 29 listopada 2022 r., jako niedopuszczalnej, jakoby dotyczącej sprawy, która nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podczas gdy WSA w Warszawie powinien był stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności złożonej skargi; 2. art. 3 ust. 13 ustawy o grobach weteranów, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na: ▪ nieuprawnionym przyjęciu, że rozstrzygnięcia wydawane w drodze pisma Kolegium IPN na podstawie tego przepisu, mają charakter wyłącznie informacyjny, a w konsekwencji nie stanowią aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy rozstrzygnięcie wydawane na tej podstawie przez Kolegium IPN kształtuje sytuację administracyjnoprawną skarżącej, jako osoby fizycznej sprawującej opiekę nad grobem weterana, wpisanym do ewidencji, poprzez wyłączenie możliwości nabycia przez nią uprawnienia do uzyskania świadczenia, o którym mowa w przepisach art. 9 ustawy o grobach weteranów, ▪ nieuprawnionym uznaniu, że fakt niewskazania explicite przez ustawodawcę możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi od rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium IPN, na podstawie tego przepisu, przesądza o braku możliwości poddania go kontroli sądu administracyjnego, 3. art. 11 ust. 1 ustawy o grobach weteranów poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że fakt wyłączenia na podstawie tego przepisu stosowania przepisów k.p.a., w odniesieniu do wniosków rozpatrywanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o grobach weteranów powoduje jednocześnie brak możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia Kolegium IPN do sądu administracyjnego, które to naruszenia przepisów prawa materialnego łącznie doprowadziły do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zaskarżone do sądu administracyjnego pismo Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 29 listopada 2022 r., tj. Informacja o rozpatrzeniu odwołania, mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, czy też nie podlega takiej kontroli, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji. W związku z tym, w pierwszej kolejności należało dokonać wykładni art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. bądź wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ustawy. Zatem zasadnicze znaczenie ma kwalifikacja zaskarżonego aktu (czynności) wedle kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. czy zaskarżony akt (czynność) dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane). Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy także rozumieć działania materialno-techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J.Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). W orzecznictwie podkreśla się również, że czym innym jest czynność materialno-techniczna (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), która podejmowana jest w celu załatwienia indywidualnej sprawy, a czym innym czynność administracyjno-techniczna nie mająca takiego charakteru, będąca wyłącznie działaniem o charakterze technicznym organu wynikającym z ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04; z dnia 17 lipca 2012 r.; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1624/12). Z powyższego wynika, że przedmiotem kontroli sądowej może być tylko konkretna czynność podjęta przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będąca zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa - w postaci - konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie. Przedmiotem kontroli sądowej nie mogą być tym samym skutki podejmowanych czynności, jak też zachowania się organu, które taką czynność poprzedzały. Sąd administracyjny może kontrolować tylko wymierny i skonkretyzowany prawnie wynik podjętego przez organ władczego działania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2438/22). Redakcja art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do tego by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których Państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy). Z treści art. 3 ust. 3 ustawy o grobach weteranów wynika, że wpis do ewidencji grobu (...) następuje na wniosek osoby fizycznej (...). W myśl art. 3 ust. 6 ustawy o grobach weteranów wpisu do ewidencji dokonuje się po potwierdzeniu przez właściwego wojewodę, że grób którego dotyczy wniosek: 1) nie został wpisany do ewidencji, o której mowa w art. 5a ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych; 2) nie spełnia przesłanek uznania go za grób wojenny w rozumieniu ustawy, o której mowa w pkt 1. Stosownie zaś do art. 3 ust. 8 ustawy o grobach weteranów, Prezes Instytutu przed wpisaniem grobu do ewidencji bada, czy grób, którego dotyczy wniosek o wpis do ewidencji, spełnia kryteria uznania go za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2. Zgodnie art. 3 ust. 11 ustawy o grobach weteranów, Prezes Instytutu niezwłocznie informuje wnioskodawcę o wpisie danego grobu do ewidencji albo o odmowie uznania go za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski. W przypadku odmowy uznania przez Prezesa Instytutu danego grobu za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Kolegium Instytutu (art. 3 ust. 12 ustawy o grobach weteranów). W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium Instytutu może: 1) uznać za prawidłową odmowę uznania przez Prezesa Instytutu danego grobu za grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski; 2) przekazać wniosek o wpis do ewidencji do ponownego zbadania przez Prezesa Instytutu, czy grób, którego dotyczył wniosek o wpis do ewidencji, spełnia kryteria uznania go za grób weterana o wolność i niepodległość Polski, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2; 3) uznać dany grób weterana walk o wolność i niepodległość Polski (art. 3 ust. 13 ustawy o grobach weteranów). Natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy o grobach weteranów wynika, że osoba fizyczna sprawująca opiekę nad grobem weterana walk o wolność i niepodległość Polski, wpisanym do ewidencji, może ubiegać się o przyznanie świadczenia pieniężnego na pokrycie całości lub części kosztów sprawowanej opieki (...). W tym celu osoba ta składa wniosek do Prezesa Instytutu. Z powyższych przepisów wynika, że wpis do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski, poprzedzony jest "swoistym" postępowaniem, uregulowanym w tej ustawie, w ramach którego Prezes Instytutu, w oparciu o zebrane dane i informacje o działalności danej osoby, które mają znaczenie z punktu widzenia realizacji celów ustawy o grobach weteranów, bada, w ramach swobodnego uznania, czy grób spełnia kryteria uznania go za grób weterana. Postępowanie to kończy się albo rozstrzygnięciem pozytywnym, tj. czynnością materialno-techniczną polegającą na wpisie grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski albo rozstrzygnięciem negatywnym, tj. czynnością odmawiającą wpisania grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski. W przypadku zaś negatywnego rozstrzygnięcia, wnioskodawcy przysługuje od rozstrzygnięcia Prezesa Instytutu odwołanie do Kolegium Instytutu. Rozstrzygnięcie Kolegium Instytutu jest ostateczne - ostatecznie rozstrzyga wniosek o wpis do ewidencji. W związku z tym, uznać należy, że pismo Kolegium IPN z dnia 29 listopada 2022 r., tj. Informacja o rozpatrzeniu odwołania, polegająca na odmowie wpisu grobu do ewidencji grobów weteranów walk o wolność i niepodległość Polski, spełnia przesłanki o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym; ma charakter zewnętrzny – jej adresatem nie jest bowiem podmiot podporządkowany organowi podejmującemu daną czynność; skierowany jest do zindywidualizowanego adresata (wnioskodawcy); stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o wiążących dla adresata konsekwencjach, tj. uprawnieniu do ubiegania się bądź nie o przyznanie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów sprawowanej opieki nad grobem; kończy postępowanie w sprawie. Pismo to jest zatem czynnością, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13, CBOSA). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego ponieważ art. 203 i 204 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach, w których przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., sygn. I OPS 4/07).