III SA/Kr 736/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwalę Rady Miejskiej w Skale z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LVIII/660/23 w przedmiocie zasad polityki czynszowej dotyczącej lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy na terenie gminy Skała oraz czynników obniżających stawki czynszu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miejskiej w Skale na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 kwietnia 2023 r. Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LVIII/660/23 Rady Miejskiej w Skale z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zasad polityki czynszowej dotyczącej lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy na terenie gminy Skała oraz czynników obniżających stawki czynszu. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda argumentował, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie wskazano żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, a jedynie przywołano ogólnie ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172). Uchybienie to byłoby nieistotnym naruszeniem prawa, gdyby nie to, że organ nadzoru nie znalazł podstaw prawnych w przepisach prawa materialnego do podjęcia zaskarżonej uchwały. Materia, o której mowa w tytule zaskarżonej uchwały została bowiem zastrzeżona do uregulowania w gminnym programie mieszkaniowym (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy). W ocenie organu nadzoru, w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wkroczyła w kompetencje Burmistrza, do którego należało ustalanie wysokości stawek czynszu. Natomiast z § 2 zaskarżonej uchwały wynikało, że stawki czynszu miały mieć zastosowanie także do lokali stanowiących własność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, podczas gdy to do właściciela należy ustalanie stawek czynszu (art. 7 i 8 ustawy). Treść § 2 zaskarżonej uchwały była przy tym niespójna z jej tytułem, skoro mowa w niej nie tylko o lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ale także o lokalach stanowiących własność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Natomiast § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały naruszały art. 21 ust. 2 ustawy, albowiem to wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ("wpgmzg") – a nie odrębna uchwała niebędąca wpgmzg – powinien obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Należało domniemywać, że zaskarżona uchwała miała mieć charakter wykonawczy do przyjętego już programu, jednakże nie wskazano w niej żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby stanowić dla niej delegację. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skale wniosła o jej oddalenie, względnie o stwierdzenie, że naruszenia prawa nie mają charakteru istotnych. Podniosła, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej nie jest uchybieniem, które musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności albo niezgodności z prawem. Rzeczywistą podstawą prawną dla zaskarżonej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i należało ją uznać za uchwałę kierunkową, która nie była aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem wewnętrznie obowiązującym, skierowanym do Burmistrza, o charakterze intencyjnym, a nie prawotwórczym. O stawkach czynszu rozstrzygać miał Burmistrz, dla którego zaskarżona uchwała stanowiła jedynie zbiór danych, które mogły mu pomóc w ustaleniu odpowiednich stawek czynszu. Na wypadek uznania przez Sąd, że uchwała nie stanowiła uchwały kierunkowej, lecz była aktem prawa miejscowego, Rada Miejska podniosła, że Burmistrz ustala stawki czynszu, ale według zasad ustalonych przez Radę Miejską w Skale, bo nie można przenieść uprawnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego na Burmistrza. W odniesieniu do lokali, których właścicielem nie jest gmina, wskazała, że była to oczywista omyłka wynikająca z niestarannego wklejenia tekstu bez pominięcia fragmentu "oraz stanowiących własność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych". Odnosząc się z kolei do zarzutu wkroczenia w materię, którą powinien regulować wpgmzg, Rada Miejska w Skale podniosła, że na jednej sesji podjęto zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę LVIII/659/23 z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Skała na lata 2023-2027 oraz określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Skała. W konsekwencji – mimo odmiennej nazwy – zaskarżoną uchwałę należy traktować jak element wpgmzg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie i dlatego Sąd zgodnie z żądaniem skargi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na wstępie Sąd zaznacza, że uchwały kierunkowe podejmowane w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. mogą wskazywać jedynie cele i priorytety działania organu wykonawczego (tu: Burmistrza Skały), ale nie mogą przesądzać w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być podejmowane. Stanowione na podstawie ww. przepisów uchwały mogą zawierać jedynie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy; nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 3563/21). Tymczasem zaskarżona uchwała, już w §1 ustalała konkretne stawki czynszu za 1m2 powierzchni. Rację miał przy tym Wojewoda, że tym samym Rada Miejska wkroczyła w kompetencje Burmistrza, do którego należało ustalanie wysokości stawek czynszu. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie można twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów (w tym najmu) przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., OSK 2141/18). Odnosząc się natomiast do argumentów, że zaskarżona uchwała stanowiła w istocie część przyjętego na tejże samej sesji Rady (jako uchwała nr LVIII/659/23) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Skała na lata 2023-2027 to należy zauważyć, że zaskarżona uchwała nie została przekazana do publikacji, jak tego wymaga prawo miejscowe. Każda zaś uchwała w przedmiocie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 988/10). Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Tymczasem, jak już Sąd wskazywał powyżej, zaskarżona uchwała ustalała stawki czynszu, a nie ogólne zasady polityki czynszowej, o czym z kolei mówi art. 21 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Nota bene, to właśnie zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli właścicielem lokali (nieruchomości) jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki (tu: Burmistrz), tyle że zgodnie z zasadami, o których mowa w ww. art. 21 ust. 2 pkt 4. Odnosząc się na koniec do argumentów o "oczywistej omyłce" co do regulacji wysokości stawek czynszowych dotyczących lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, to w ocenie Sądu, organ w istocie przyznał, że w tej części zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. W tym kontekście należałoby zauważyć, że "oczywistość pomyłki" nie może być podstawą oddalenia skargi. Zaskarżona uchwała jest aktem prawnym, a więc powinna być stosowana przez organy wykonawcze, które bez uprzedniego wyeliminowania aktu przez sąd administracyjny z obrotu prawnego, pozbawione zostałyby możliwości samodzielnego odstąpienia od stosowania przepisów, które, nawet w ocenie lokalnego ustawodawcy, są wynikiem "oczywistej pomyłki". Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11; z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14; z 25 maja 2017 r. II OSK 2462/15). Z tych to powodów Sąd w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.". O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Do kosztów zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).