II GSK 837/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 277/23 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/104/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 277/23, oddalił skargę P.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO) z 25 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 19 lutego 2020 r. Starosta Myślenicki (dalej: starosta) na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.; dalej: u.k.p.) skierował skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wskazał, że w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie karne w związku z kierowaniem przez niego pojazdem w stanie nietrzeźwości, które zostało umorzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Myślenicach z 28 stycznia 2020 r. o sygn. akt II K 644/19. Pismem z 4 lipca 2022 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji starosty z 19 lutego 2020 r. zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej tj. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do skierowania skarżącego na badania psychologiczne, jak również na badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., i to wbrew związaniu organu administracyjnego orzeczeniem Sądu Rejonowego w Myślenicach o umorzeniu postępowania karnego o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. Skarżący zarzucił również brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. błędne zastosowanie art. 135a u.k.p. a zatem brak kompetencji organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jak i zatrzymania stronie - w następstwie nieważnej decyzji -prawa jazdy. Decyzją z 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji starosty z 19 lutego 2020 r. z uwagi na to, że wskazane przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. Nr 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) nie wystąpiły. Kolegium podkreśliło, że podstawą kierowania skarżącego na badania lekarskie nie była sama okoliczność kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy), lecz zaistnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy). Zdaniem SKO, w postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji nie można przesądzać, czy zasadnie organ I instancji uznał, iż stwierdzone zastrzeżenia są takiej rangi, iż należy skierowanie na badanie wydać. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie stanowi bowiem kolejnej instancji odwoławczej. Jednocześnie SKO nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa, a zatem takiego, które byłoby ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. WSA w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P.G. W ocenie sądu pierwszej instancji Kolegium prawidłowo stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji starosty z 19 lutego 2020 r. W dacie wydania spornej decyzji, istniała bowiem zarówno normatywna kompetencja organu do skierowania skarżącego na badania lekarskie (art. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b oraz art. 75 ust 1 pkt 5 u.k.p.), jak też przesłanki do takiego skierowania. Nadto, nie sposób też twierdzić, że oceniana decyzja Starosty, kierująca skarżącego na badania lekarskie wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności lub też, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeciwnie, w okolicznościach sprawy nie ulegało najmniejszych wątpliwości to, że powzięta przez organ administracji informacja o stanie zdrowia skarżącego (choroba psychiczna w postaci urojeń) nakazywała uruchomić tryb kontroli stanu zdrowia skarżącego z perspektywy potrzeby zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zaskarżona więc w tej sprawie decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - nie narusza prawa. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135a u.k.p., czyli niemożności - zdaniem skarżącego - wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ, sąd pierwszej instancji wskazał, iż przepis art. 135a ustawy stanowi, że do dnia 3 czerwca 2018 r. starosta wydaje decyzję, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a oraz pkt 5, na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy Kodeks karny wykonawczy. WSA zauważył, iż przepisy będące podstawą prawną ocenianego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami), nie zostały ujęte w dyspozycji przywołanego wyżej przepisu art. 135a tej ustawy. Skargę kasacyjną wniósł P.G., zaskarżając wyrok WSA w Krakowie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł, aby sprawa została rozpoznana w składzie, w którym nie będą orzekały osoby powołane na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3). Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które jednocześnie stanowi przesłankę nieważności postępowania w postaci wydania zaskarżonego wyroku w składzie sądu sprzecznym z przepisami prawa z uwagi na fakt, że w wydaniu orzeczenia brała udział osoba powołana na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa wyłonionej po uprzednim skróceniu w sposób niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej kadencji legalnie działającej Rady; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na nieprawidłowej ocenie przez sąd pierwszej instancji zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. SKO.UP/4121/104/2022 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji starosty z 19 lutego 2020 r., nr KT5430.00133.00.20 o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka do wydania przez Starostę decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, podczas gdy nie istniały uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, czego konsekwencją było niestwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty Myślenickiego mimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną P.G. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Kolegium, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna P.G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, a dopiero w drugiej dokonuje oceny zarzutów materialnych tej skargi. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA zupełnie niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem strony przepis ten został naruszony przez sąd pierwszej instancji, bowiem sąd ten orzekał w składzie niewłaściwym, a więc z udziałem osób, które uzyskały powołanie na stanowisko sędziego po 2018 roku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przypadku tych osób istnieje wada w procedurze przedstawienia ich kandydatury Prezydentowi RP, a to musi skutkować wadliwością składu ze względu na orzekanie przez osobę, która była wyłączona z mocy ustawy albo skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. Zarzut tak sformułowany jest nietrafny, bowiem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być łączony tylko z procesowym naruszeniem przepisów określających skład sądu. Zatem może to naruszenie być odnoszone tylko do sytuacji, w których sąd orzeka w innym składzie niż przewidziany w przepisach. Art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być odnoszony do ustrojowego kontekstu składu sądu. Z tego powodu przepis ten nie może być podstawą kwestionowania statusu osób tworzących skład sądu, a w szczególności sposobu ich powołania na stanowisko sędziowskie. Wniosek taki wynika wprost z systemowego rozumienia przepisów regulujących wyłączenie sędziego. Aspekt ustrojowy tej instytucji prawnej został uregulowany w art. 5a § 1-19 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), zatem strona na tej podstawie prawnej może żądać wyłączenia sędziego ze składu orzekającego, jeżeli twierdzi, że sędzia ten może być nieobiektywny lub nie niezawisły ze względu na procedurę powołania na stanowisko sędziowskie. Sąd drugiej instancji zauważa, że wskazane wyżej procedury nie są konkurencyjne w stosunku do siebie, zatem nie mogą być stosowane zamiennie na każdym etapie postępowania sądowego. Wynika to wprost z treści art. 5a § 4 p.u.s.a., w której wskazano, że wniosek o wyłączenie sędziego ze względu na tryb powołania może być złożony w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia składającego wniosek o składzie sądu wyznaczonym do rozpoznania sprawy. Po upływie tego terminu strona nie może żądać wyłączenia sędziego z powołaniem się na naruszenie bezstronności i niezawisłości ze względu na procedurę powołania sędziego. Z tych powodów rozpoznawany zarzut jest niezasadny. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut materialny rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Poza sporem pozostaje, że skarżący kasacyjnie nie został skazany w procesie karnym. Sąd drugiej instancji podkreśla, że dla oceny legalności kontrolowanej decyzji nie ma znaczenia rozstrzygniecie sądu karnego. Dla tej oceny istotne jest czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (ówczesny publikator: Dz. U. 2019 r., poz. 341) stanowił, że organ ten wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei art. 75 ust 1 pkt 5 u.k.p. mówi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Trafnie przyjęło SKO, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można przesadzać, czy zasadnie organ uznał, że stwierdzone zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są takiej rangi, iż należy go skierować na badania lekarskie - to jednak w realiach ocenianego przypadku - słusznie WSA w Krakowie dostrzegł, iż organ powołał się w tym zakresie na znajdującą się w aktach sprawy opinię sądowo-psychiatryczną sporządzoną przez dwóch biegłych lekarzy psychiatrów (z dnia 27 listopada 2019 r.), którzy oceniali stan zdrowia skarżącego. Z dokumentu tego wynika, że biegli stwierdzili u skarżącego chorobę psychiczną w rozumieniu psychozy pod postacią zaburzeń urojeniowych oraz nadużywanie alkoholu. Taką opinią dysponował organ administracji wydający decyzję objętą żądaniem stwierdzenia nieważności, a przytoczone wyżej wnioski płynące z tej opinii pozwalały uznawać wystąpienie normatywnej przesłanki uprawniającej do skierowania skarżącego na badania lekarskie. W sprawie nie ma zatem wątpliwości, że skarżący kasacyjnie wypełniał warunki określone przytoczonymi powyżej przepisami, zatem skierowanie na badania lekarskie miało podstawę prawną, tym samym nie można przyjąć, że decyzja Starosty Myślenickiego o skierowaniu na badania lekarskie naruszała prawo. Sąd drugiej instancji jeszcze raz podkreśla, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że decyzja, co do której toczy się takie postępowanie, wydana została z naruszeniem warunków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji starosty z 19 lutego 2020 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, wobec niewystąpienia przesłanek art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.