II OSK 930/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 386/23 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr SKO/PP-412/18/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 386/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "inwestor", "spółka" "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 13 kwietnia 2023 r. nr SKO/PP-412/18/2023 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Rudna (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 8 lutego 2023 r. nr 6/2023, którą odmówiono ustalenia na wniosek spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] oraz nr [...], obręb N., gmina R.: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji Kolegium, spowodowane niezasadnym zarzutem sądu pod adresem organu, że w oparciu o przepis art. 79a § 1 k.p.a., należy umożliwić inwestorowi zmianę wniosku poprzez jego skorygowanie i takie ukształtowanie granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia, aby nie obejmował gruntów klasy III, zlokalizowanych wewnątrz tego terenu, ewentualnie zobowiązać inwestora do dodatkowego uzasadnienia wniosku celem wykazania, że dostęp do gruntów klasy III będzie swobodny i możliwy, gdy tymczasem przepis art. 79a § 1 k.p.a. służy wyłącznie do wykazania stronie przesłanek od niej zależnych, w tym środków dowodowych, które strona winna spełnić, a dowody przedstawić, aby organ mógł przychylić się do żądania strony i nie służy do tego, aby ingerować w prawo strony do formułowania żądania załatwienia sprawy i określenia terenu zainwestowania; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niespójnym sporządzeniu uzasadnienia wyroku poprzez sformułowanie pod adresem Kolegium zarzutu, że nie rozważyło szczególnej sytuacji umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na części działki i jednoczesne podzielenie zastrzeżeń Kolegium co do możliwości zachowania rolniczego charakteru gruntów rolnych znajdujących się wewnątrz terenu objętego wnioskiem po zrealizowaniu inwestycji i w konsekwencji sformułowanie pod adresem organu administracji zalecenia co do konieczności zastosowania przepisu art. 79a § 1 k.p.a. w celu zmiany treści żądania strony; II. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 52 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenem inwestycji może być część działki wyznaczona przez inwestora liniami rozgraniczającymi we wniosku, a nie teren całej działki ewidencyjnej i w związku z tym uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególne okoliczności do ustalenia warunków zabudowy dla części działki, podczas gdy w niniejszej sprawie takie szczególne względy faktyczne i prawne umożliwiające objęcie wnioskiem części działek nie zachodzą. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszym postępowaniu. 3. Pismem z 14 marca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o wezwanie skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej poprzez wskazanie adresu pełnomocnika, a w razie nieuzupełnienia powyższego braku w terminie - o odrzucenie skargi i zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; w razie uznania przez sąd, że skarga kasacyjna nie jest obarczona brakiem formalnym lub w razie uzupełnienia w terminie braków formalnych skargi kasacyjnej, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA we Wrocławiu oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można postawić zarzutu niespójności. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie to w sposób rzeczowy i logiczny przedstawia motywy rozstrzygnięcia. 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których Kolegium kwestionuje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej (tj. m.in. zarzuty naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z żadnego z przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia WZ nie można wyprowadzić wniosku, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej (zob. m.in. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia WZ). Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać w szczególności z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. (przepis ten nie został zresztą powołany w skardze kasacyjnej). Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. oraz rozporządzenia WZ pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 – CBOSA). W praktyce nierzadko może zachodzić potrzeba ustalenia warunków zabudowy dla części działki m.in. w sytuacji, gdy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, 15 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 698/21, 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1272/23). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82; dalej: "u.o.g.r.i.l.") nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 u.o.g.r.i.l. Okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, albowiem wolą inwestora nie była zabudowa gruntów leśnych lub gruntów rolnych klas I-III. Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23, CBOSA). W praktyce chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: "ustawa ocenowa"). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, że w wyniku ewentualnego ustalenia warunków zabudowy dla części działek nr [...] oraz nr [...] w obrębie N., dojdzie, z samego faktu ewentualnego dopuszczenia spornej zabudowy, do obejścia określonych przepisów prawa. Odrębną sprawą jest natomiast zachowanie, w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, możliwości rzeczywistej, realnej eksploatacji gruntów rolnych klasy III znajdujących się na działce nr [...]. Chodzi tu w szczególności o wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy odpowiedniego pasa gruntu wyłączonego spod zabudowy i zapewniającego maszynom rolniczym dostęp do tego szczególnie chronionego gruntu rolnego, nie objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. WSA we Wrocławiu dostrzegł ten problem, podzielając częściowo zastrzeżenia Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). 4.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Otóż, w realiach rozpatrywanej sprawy, z przepisu tego, interpretowanego w powiązaniu z zasadami praworządności i powinności uwzględniania słusznego interesu stron (art. 7 k.p.a.) oraz zasadami zaufania i proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a.), można było wyprowadzić obowiązek organu zwrócenia inwestorowi uwagi na ewentualną potrzebę takiej modyfikacji wniosku, aby zapewnić zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami regulującymi ochronę gruntów rolnych i leśnych. Wymaga podkreślenia, że w rozpatrywanej sprawie nie chodziło o zasadniczą zmianę podstawowych parametrów wniosku, ale wyłącznie o ewentualną niewielką korektę załącznika graficznego (tj. zapewnienie odpowiedniego dojazdu do gruntów rolnych klasy III poprzez wyznaczenie odpowiedniego fragmentu działki wyłączonego spod zabudowy). 4.7. Końcowo należy podkreślić, że przesądzenie w rozpoznawanej sprawie zasady dopuszczalności zabudowy części działki rolnej, na której nie znajdują się grunty rolne klas I-III, nie oznacza jeszcze, że zabudowa tej części działki nie będzie naruszać przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l., każdy grunt rolny, również grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III, podlega ochronie. W szczególności, organ uzgadniający (zob. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) może, działają w ramach uznania administracyjnego, stwierdzić, że planowana inwestycja na gruntach rolnych innych niż klasy I-III, jest, w realiach danej sprawy, sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24, CBOSA). Kwestia ta może być jednak w sposób stanowczy rozstrzygnięta dopiero przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.