I GSK 1710/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4246/21 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 czerwca 2021 r., nr 70/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesienie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Ż. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4246/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. Ż. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z 14 czerwca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatność z tytułu pomocy na zalesianie gruntów ornych uchylił zaskarżoną decyzję. Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 12 kwietnia 2022 r., w której zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając mu: Naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 101 § 3 ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.) w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 153 ze zm., dalej: rozporządzenie zalesieniowe), poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż pomimo że z bezspornie ustalonego stanu faktycznego wynika, iż przedstawiciele ustawowi strony przeciwnej nie posiadali w dniu wydania decyzji nr 0315-2009-000713 przez Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR w sprawie przyznania małoletniej beneficjentce pomocy na zalesianie w tym premii pielęgnacyjnej (płatnej corocznie przez 5 lat liczonych od daty wykonania zalesienia) oraz premii zalesieniowej (płatnej corocznie przez 20 lat liczonych od daty wykonania zalesienia), prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego w przedmiocie wyrażenia zgody na złożenie wniosku o przyznanie ww. pomocy tj. czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniej, co doprowadziło wydania ww. rozstrzygnięcia organu I instancji z naruszeniem prawa o charakterze rażącym, to organy ARiMR nie miały podstaw do usunięcia z obrotu prawnego po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 k.p.a. ww. decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR podczas gdy ww. organy działały w granicach prawa i zmierzały do uchylenia decyzji zobowiązującą małoletnią wnioskodawczynię do podejmowania określonych przez rozporządzenie zalesieniowe działań, których niedopełnienie przez jej przedstawicieli ustawowych mogłoby wiązać się z koniecznością dokonania przez nią zwrotu wszystkich przyznanych mu płatności. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 3 § 1 w z. 2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c .p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania pomimo, że w zakresie badania wystąpienia przesłanki nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, był on zobligowany do wskazania w treści uzasadnienia decyzji, jaki konkretny przepis prawny został, poprzez wydanie weryfikowanej decyzji, naruszony oraz ustalenia czy naruszenie to miało charakter rażący, bez konieczności ograniczenie się wyłączenie do przepisów prawa administracyjnego podczas gdy odmienne działanie organu, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi beneficjentki w całości, o rozpoznanie sprawy na rozprawie a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W powyższej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawa. Zarzuty te pomimo ich oparcia na różnych podstawach kwestionują rozstrzygnięcie Sądu w aspekcie zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej nie pojawia się wyłącznie jej aspekt cywilnoprawny, czy też rodzinno-prawny. Rozpoznawana sprawa ze względu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia, oraz jego podstawę prawną musi być bowiem rozpoznawana w szczególności w oparciu o przepisy szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym nie tylko o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, ale także w aspekcie podstawowych zasad postepowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zasadnie wskazał WSA, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać ją jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. tzn. nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie służy temu, aby otworzyć organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to bowiem jeden z trybów nadzwyczajnych, których stosowanie powinno należeć do rzadkości, a także odbywać się ostrożnie i rozważnie. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ, szczególnie jeżeli negatywne skutki decyzji nieważnościowej obciążają stronę. Organ administracji musi być bowiem strażnikiem praworządności, a jego błędy nie mogą wyłącznie szkodzić stronie i obciążać ją. Organ błędnie interpretuje obowiązki i prawa wynikające z treści art. 8 k.p.a., a skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji co do naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Należy zatem powtórzyć za Sądem I instancji, że art. 8 k.p.a. reguluje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwowe w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę z konstytucyjną zasadą praworządności, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie omawianych zasad ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, szczególnie jeśli stronie przyznano określone uprawnienie. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, w wyroku z 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań strony, oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z kolei Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z 21 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 22/99, iż "Treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny". Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie uznał WSA, że w realiach sprawy zasada trwałości decyzji administracyjnej, oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym także ochrony osoby małoletniej przed skutkami stwierdzenia nieważności decyzji powinny mieć priorytet przed naruszeniem prawa nawet rażącym dokonanym przez organy podejmujące decyzje, których nieważność stwierdzono. Obywatel ma bowiem prawo zakładać, że organy działają w granicach prawa. Ma prawo zakładać także i to, że błędy popełnione przez organy nie będą go obciążać. W sprawie niniejszej sąd winien dać i daje zdecydowany priorytet ochronie obywatela przed niekompetencją organu i nieznajomością prawa reprezentujących go pracowników. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.