II SA/Wa 2457/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Elwira Sipak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej (dalej: "MON", "organ nadzoru") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. (dalej: "CWKL") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], odmawiającą uchylenia orzeczenia CWKL w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Rejonowej Wojskowej komisji Lekarskiej w W. (dalej: "RWKL w W.") z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: CWKL w W. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymała w mocy orzeczenie RWKL w W. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. uznające D. S. za trwale niezdolnego do pełnienia zawodowej służby wojskowej i zaliczające go do drugiej grupy inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia i do żadnej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą wojskową. Jednocześnie RWKL w W. uznała, że inwalidztwo istnieje od dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz że powstało po upływie 19 miesięcy od daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. D. S., powołując art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem CWKL w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w chwili wydania ww. orzeczenia, a nieznanych organom orzekającym w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. CWKL w W. wznowiła postępowanie zakończone orzeczeniem własnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] CWKL w W. odmówiła uchylenia orzeczenia własnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że złożony wniosek jest bezzasadny a wskazana przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, tj. "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w chwili wydania ww. orzeczeń, a nieznane organom, które wydawały orzeczenia", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie została spełniona. Załączone do wniosku opinie lekarskie datowane na [...] stycznia 2019 r. oraz na [...] lutego 2019 r., wydane w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w W. (sygn. akt [...]), nie istniały bowiem w dacie wydania ostatecznego orzeczenia CWKL w w. z dnia [...] lutego 2016 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. D. S. złożył odwołanie od ww. decyzji do Ministra Obrony Narodowej wnosząc o: - uchylenie decyzji CWKL w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], uchylenie w całości orzeczenia CWKL w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz orzeczenia RWKL w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że inwalidztwo skarżącego (II grupa inwalidzka) powstało wskutek wypadku, z tytułu którego przysługują świadczenia odszkodowawcze, i pozostaje w związku ze służbą wojskową - z datą powstania grupy inwalidztwa od dnia [...] lipca 2008 r., ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez CWKL w W.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu [...] marca 2019 r. uzyskał z Sądu Okręgowego w W. opinię lekarza neurologa z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz lekarza ortopedy z dnia [...] lutego 2019 r. Opinie te zostały sporządzone w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w W. (sygn. akt [...]) w sprawie o zwiększenie emerytury wojskowej z tytułu inwalidztwa na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy (...). W ww. opiniach lekarze neurolog i ortopeda wskazali nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nieznane organowi w dacie wydania ostatecznej decyzji. Są to okoliczności, które będą powodować odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wskazał, iż wznowienie postępowania może mieć miejsce w sytuacji, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną przeprowadzone (ujawnione) po wydaniu decyzji, ale ujawniają fakty mające miejsce przed wydaniem decyzji, a nieznane organowi w momencie jej podejmowania. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, zaistniała w niniejszej sprawie. Minister Obrony Narodowej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazał, iż CWKL prawidłowo wydała postanowienie o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę regulacje zawarte w art. 148 § 1 i art. 149 § 1 k.p.a. Zasadnie również odmówiła, w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia orzeczenia z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie RWKL w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej i inwalidztwa. Nie wystąpiła bowiem podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. MON zaznaczył, iż do zaistnienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezbędne jest łączne (kumulatywne) spełnienie następujących przesłanek: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, 2) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są istotne, 3) nowe okoliczności lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi trzecia z ww. przesłanek, bowiem dokumenty w postaci dowodów z opinii lekarskich powoływane przez skarżącego datowane są na dzień: [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r., a zatem blisko 3 lata (w przypadku opinii lekarza neurologa) i ponad 3 lata (w przypadku opinii lekarza ortopedy traumatologa) po wydaniu ostatecznej decyzji (orzeczenia) CWKL z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Brak spełnienia tejże przesłanki uzasadniał odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji. Końcowo Minister zaznaczył, iż rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ czyni to w granicach zakreślonych podstawami wznowienia i jest związany żądaniem strony domagającej się wznowienia postępowania. W sytuacji gdy skarżący wniósł o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., załączając na tę okoliczność stosowną dokumentację, to zarówno CWKL, jak i MON mogły rozpatrzyć sprawę w granicach tej podstawy wznowieniowej, bez przeprowadzenia ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całości. Stoi to na przeszkodzie wydaniu decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. Pismem z dnia 26 września 2019 r. D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2019 r. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie mimo przedstawienia przez skarżącego opinii lekarskich: neurologa i ortopedy zawierających nowe okoliczności faktyczne, istniejące przed wydaniem orzeczenia RWKL w W. z dnia [...] października 2015 r., o których organ w chwili wydawania orzeczenia nie wiedział. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty zbieżne z tymi, jakie zostały podniesione w odwołaniu od decyzji CWKL w W.. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmawiającą uchylenia orzeczenia CWKL w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w trybie wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozstrzygniecie organu jest, w ocenie Sądu, błędne, bowiem określony w art. 145 k.p.a. nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych nie ma zastosowania do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wojskowe komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami). Jednocześnie jednak podkreśla się, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do ww. orzeczeń w zakresie nienormowanym przepisami szczególnymi (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 2114/97, publ. LEX nr 47973). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 851/14 (publ. CBOSA) przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem jedynie w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w pełnym zakresie. Analogicznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/18 (publ. CBOSA) wyrażając pogląd, że wojskowe komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach stanowią lex specialis wobec rozwiązań przyjętych w k.p.a. W sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, zastosowanie znajdują więc przepisy Kodeksu. Rozstrzyganie o zdolności do zawodowej służby wojskowej odbywa się w postępowaniu administracyjnym z gwarancjami dwuinstancyjnego toku orzecznictwa o charakterze sformalizowanym i z zagwarantowaniem czynnego udziału orzekanego w tym postępowaniu. Z powyższego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w tych sprawach jedynie wówczas, gdy nie ma odpowiednich regulacji w ustawie lub w akcie wykonawczym, a takim jest rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r. poz. 761), dalej: "rozporządzenie MON z dnia 3 czerwca 2015 r.". Przepisy ww. rozporządzenia stanowiły podstawę wydania orzeczenia RWKL z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymanego następnie w mocy orzeczeniem CWKL w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Jak już wyżej wskazano, nadzwyczajne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych regulowane w k.p.a. nie mają zastosowania do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich. Kwestia wyeliminowania tychże orzeczeń z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym (w trybie nadzoru) została bowiem odrębnie uregulowana w § 25 rozporządzenia MON z dnia 3 czerwca 2015 r. Przepis ten stanowi, iż Minister Obrony Narodowej w trybie nadzoru może uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych (ust. 1). Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. (ust. 2). Przy uchylaniu orzeczenia, określa się zalecenia i wskazuje na okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie oraz wyznacza się wojskową komisję lekarską, która rozpatruje ponownie sprawę w pierwszej instancji (ust. 3). W ocenie Sądu ten szczególny tryb eliminowania z obrotu prawnego orzeczeń wojskowych komisji lekarskich powoduje, że w sprawie nie będzie miał zastosowania tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych uregulowany w art. 145 k.p.a. Dotyczy to również innych nadzwyczajnych trybów postępowania określonych w k.p.a., tj. uregulowanego w art. 154 (art. 155) k.p.a. trybu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też w art. 156 k.p.a. trybu stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1863/17; z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 295/18; publ. CBOSA). Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca zamierzał dopuścić stosowanie trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 145 k.p.a. w odniesieniu do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to mógłby to uczynić poprzez odesłanie do stosownej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego, czego nie uczynił. Zamiast tego wprowadził szczególną instytucję uchylenia w trybie nadzoru każdego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej sprzecznego z prawem lub wydanego z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych w oparciu o § 25 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 3 czerwca 2015 r. W powyższej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 485/19 (publ. CBOIS), wskazując, iż analiza § 25 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 3 czerwca 2015 r. "prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził unormowanie szczególne - odrębny tryb nadzoru, w którym określił możliwość wzruszenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej. Wskazał podmioty uprawnione (Ministra Obrony Narodowej, Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W.), zakres i przesłanki zastosowania - każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej, sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, sposób rozstrzygnięcia - uchylenie orzeczenia, w którym określa się zalecenia i wskazuje na okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie oraz wyznaczenie wojskowej komisji lekarskiej, która będzie rozpatrywała ponownie sprawę w pierwszej instancji. Powyższy sposób regulacji pozwala na przyjęcie, że możliwość wzruszenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w omówionym wyżej przepisie. Zauważyć należy, że w przypadku gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał rozszerzyć katalog środków weryfikacji orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o inne tryby szczególne, to tego rodzaju ograniczenie by w powołanym rozporządzeniu wprost sformułował". Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja CWKL w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. podlegały uchyleniu. Eliminacji z obrotu prawnego podlegało również postanowienie CWKL z dnia [...] maja 2019 r. o wznowieniu postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] jako podjęte w granicach sprawy, której dotyczy przedmiotowa skarga. Skoro nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych określony w art. 145 k.p.a. nie ma zastosowania do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej, to organ powinien na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ww. orzeczeniem CWKL z dnia [...] lutego 2016 r. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało w ustawie skonkretyzowane, jednakże wyłączenie stosowania art. 145 k.p.a. wobec ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich stanowi "inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie nie mogło być wszczęte". Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. powinno zostać poddane ocenie Ministra Obrony Narodowej (Przewodniczącego CWKL w W.) w kontekście zastosowania z urzędu trybu nadzoru określonego w § 25 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 3 czerwca 2015 r. Końcowo Sąd zauważa, iż bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty podniesione w skardze. Koncentrują się one bowiem na analizie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy ww. przepis, jak wywiedziono powyżej, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.