III OSK 1337/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 955/23 w sprawie ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 955/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora [...] (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej "organ") z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach, oddalił skargę. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] lutego 2023 r. uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach ([...], dalej "uchwała zmieniająca". Prokurator [...] złożył skargę na uchwałę zmieniającą i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił organowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 ze zm.), dalej "u.o.s.p.", przez wskazanie w § 1, iż w uchwale zmienianej, tj. uchwale nr [...] - § 1 ust. 1 pkt 2 stanowi, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty", zaś § 1 ust. 1 pkt 3 – stanowi, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty", podczas gdy ustawa przewiduje naliczenie takiego ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] reprezentujący Radę Miejską wniósł o oddalenie skargi lub ewentualnie o umorzenie postępowania. Burmistrz podniósł, że w dniu [...] października 2023 r. została podjęta uchwała, która uwzględnia zastrzeżenia Prokuratora. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odnotował, że w dniu orzekania zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oraz kandydatów na strażaka ratownika OSP z terenu [...] ([...]). Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Sąd meriti zauważył, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94; publ. OTK 1994, cz. II, poz. 44) wskazał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej "u.s.g.", według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] kwietnia 2022 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach ([...], dalej "uchwała zmieniana"), w której w § 1 ust. 1 – ustalono, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] w kwocie: 1) [...] zł za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2) [...] zł za każdą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty (pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo- pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych); 3) [...] zł za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty. Na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały nr [...] dokonano zmiany w uchwale zmienianej w ten sposób, że § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 otrzymały brzmienie: "2) [...] zł za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty (pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych); 3) [...] zł za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę i inne uprawnione podmioty.". Następnie Sąd meriti podał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach (art. 15 ust. 3 u.o.s.p.). Sąd pierwszej instancji wskazał również, że art. 2 u.o.s.p. zawiera definicję działań ratowniczych i akcji ratowniczych. Przez działania ratownicze należy rozumieć działania, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057), dalej "u.o.p.", tj. każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Przez akcje ratownicze należy rozumieć akcje, o których mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969), dalej "u.p.s.p."; tj. działania organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną. Zadania ochotniczych straży pożarnej zostały wymienione w art. 3 u.o.s.p. i należy do nich m.in. prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże; organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przepisy u.o.s.p. nie podają definicji ćwiczeń i szkoleń, zatem należy rozumieć je w znaczeniu języka polskiego. Według Słownika Języka Polskiego PWN pod red. M Szymczka Warszawa 1996 i Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2008, ćwiczenia to czynność wykonywana i powtarzana dla wprawy, w celu opanowania jakiejś umiejętności, nabycia sprawności w jakiejś dziedzinie; trening, zaś szkolenie to kurs, cykl wykładów z jakiegoś przedmiotu, zorganizowanych w celu uzupełnienia czyjegoś wykształcenia, czyichś wiadomości z jakiejś dziedziny. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.o.s.p. szkolenia, w tym specjalistyczne, strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna. Skierowanie strażaków ratowników OSP na kursy, o których mowa w ust. 2, wymaga zawarcia umowy między właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej a strażakiem ratownikiem OSP na pełnienie funkcji kierowcy w danej ochotniczej straży pożarnej na okres nie krótszy niż 5 lat, liczony od momentu uzyskania kwalifikacji i uprawnień. O zawarciu umowy właściwy komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej powiadamia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Programy szkoleń, o których mowa w ust. 1, opracowuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, a zatwierdza minister właściwy do spraw wewnętrznych (art. 11 ust.5 u.o.s.p.). W ocenie Sądu pierwszej instancji działania ratownicze, akcje ratownicze, ćwiczenia i szkolenia to odrębne kategorie działań (czynności) podejmowanych przez strażaka ochotnika. Ekwiwalent pieniężny z art. 15 u.o.s.p. należny jest za uczestnictwo w ww. działaniach (czynnościach) strażakowi ratownikowi OSP, lecz nie oznacza to, że musi on być przyznawany na takich samych zasadach i w takiej samej wysokości za uczestnictwo w każdej z ww. kategorii działań (czynności). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zdanie drugie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. odnoszące się do sposobu ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" odnosi się wyłącznie do uczestnictwa w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, gdyż tylko w tych przypadkach następuje zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Jest to okoliczność ściśle związana z uczestnictwem danego strażaka ratownika OSP w ww. działaniach. Zgłoszenie wyjazdu jest to czynność powiadomienia stanowiska kierowania – na obszarze powiatu jest to stanowisko kierowania komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Służby Pożarnej, do którego należy m.in. przyjmowanie, kwalifikowanie oraz w razie potrzeby przekazywanie zgłoszeń alarmowych; dysponowanie zasobami ratowniczymi do działań ratowniczych; wspomaganie i koordynacja działań ratowniczych. Stanowiska kierowania związane są z organizacją krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, uregulowanego w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1737), wydanego na podstawie przepisów u.o.p. W skład jednostek ochrony pożarowej w ramach ww. systemu wchodzi ochotnicza straż pożarna (art. 15, art. 20 tej ustawy). W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w zakresie ustalenia sposobu liczenia ekwiwalentu za udział w szkoleniach i ćwiczeniach, gdyż kwestia ta została pozostawiona do uregulowania organowi, poza określeniem maksymalnej wysokości ww. ekwiwalentu, o której wprost stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym uznaniu, że art. 15 ust. 2 u.o.s.p. odnosi się wyłącznie do uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, nie zaś do uczestnictwa w szkoleniach i ćwiczeniach, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie różnicuje zasad naliczania ekwiwalentu pieniężnego w zależności od charakteru zdarzenia, w którym uczestniczy strażak ratownik OSP. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym przez Prokuratora środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna. Uzasadniony jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej mający za przedmiot błędną wykładnię art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Redakcja cytowanego przepisu wskazuje, że każdy strażak ratownik OSP z chwilą zakończenia udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu jest uprawniony do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., w brzmieniu z daty podęcia zaskarżonej uchwały, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 25 marca 2025 r.; sygn. akt III OSK 3295/23, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego strażakowi ratownikowi OSP za działania opisane w ust. 1 art. 15 u.o.s.p., w odstępach nie rzadszych niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach opisanych w tym przepisie, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Oczywistym jest, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w tym działaniu. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę, należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu. Należy nadto zwrócić jeszcze uwagę na dwa zagadnienia. Pojęcie "uczestnictwa" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania określone w tym ustępie. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjne Prokurator podniósł w sposób zasadny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie przyjął, iż zasada naliczania ekwiwalentu zawarta w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. dotyczy wyłącznie uczestnictwa w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, nie zaś udziału strażaka ratownika OSP w ćwiczeniach oraz szkoleniach. Prokurator argumentował w sposób trafny, że przyjęcie w § 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały sformułowania - za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniach oraz za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniach, reguluje zasady przyznawania ekwiwalentu w sposób odmienny od zapisów ustawy, pomijając przy tym zawartą w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasadę, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Działanie takie stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu przez wskazanie jego stawki godzinowej. To u.o.s.p. określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator zasadnie zwrócił uwagę, że wszelkie próby modyfikacji zasad naliczania ekwiwalentu są niedopuszczalne. Skonstruowanie w uchwale zapisu, iż ekwiwalent za udział w szkoleniu i ćwiczeniu należy się "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa" wprowadza dowolność uznania zdarzenia uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego przez strażaków ratowników OSP, albowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Odmienna zasada naliczenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP stanowi modyfikację art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz przyczynia się do powstania sporów w zakresie wysokości przysługującego ekwiwalentu oraz momentu, od którego powinien być on naliczany. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Oczywistym jest więc, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III FSK 4957/21 oraz z dnia 13 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 2588/22). Konkludując, WSA w Szczecinie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i niewłaściwie uznał, że zasady naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ochotnika w przypadku jego udziału w ćwiczeniach i szkoleniu mogą być ustalone w sposób odmienny niż sposób wskazany przez ustawodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. W rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co należy uznać jako istotne naruszenie prawa. Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęta ocena stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Prokuratora i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. rozpoznał skargę Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy [...] uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach i stwierdził jej nieważność w całości. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie Prokurator zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.