II SA/Wa 3094/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] Polska z siedzibą w [...] na decyzję partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") wystąpiło do partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w W. (dalej: "SP", "partia polityczna") w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie: - informacji o wszystkich umowach zawartych przez partię z kontrahentami od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia; - historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku; - skanów uchwał podjętych w okresie od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku dotyczących wysokości składek wraz ze zmieniającymi uchwałami; - skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi, zawartych w okresie od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku. Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie żądanych informacji drogą elektroniczną na wskazany adres poczty elektronicznej. Decyzją z [....] lipca 2021 r. bez nr partia polityczna na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 580 ze zm.; dalej: "u.p.p.") w związku z art. 21 ust. 4 statutu SP, a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówiła udzielenia informacji w zakresie, w jakim skarżący domagał się udostępnienia historii rachunków bankowych SP ze wszystkich kont od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku. W uzasadnieniu decyzji SP podała, że w świetle art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne co do zasady są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, lecz w przedmiotowej sytuacji u.d.i.p. nie znajduje zastosowania, ponieważ historia rachunku bankowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Partia polityczna wskazała, iż przepisy wprost nie wyłączają historii rachunku bankowego spod zastosowania przepisów o udostępnianiu informacji publicznej, dlatego do oceny, czy dana informacja posiada walor informacji publicznej, niezbędna jest analiza orzecznictwa i doktryny. W tym kontekście partia polityczna powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 415/17; z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 531/19; z 12 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/18, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 183/16. Według SP, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że historia rachunku bankowego stanowi odzwierciedlenie jej finansów, a zatem z jawności finansowania partii politycznych wynika obowiązek przedstawienia historii rachunków. Partie polityczne, jak wynika z art. 34 i art. 38 u.p.p., są zobowiązane do przedstawiania właściwych rozliczeń swoich finansów i to te rozliczenia są właściwym źródłem wiedzy o finansach partii politycznej, nie zaś historia rachunku bankowego, świadczącego o rozliczeniach partii politycznej i prowadzącego jej rachunek banku. Ponadto finanse SP są badane przez powołany do tego organ, a same sprawozdania można uzyskać na jego stronie internetowej. Zatem z aksjologii jawności finansowania partii wynika, iż nie opiera się ona na ujawnianiu szczegółów konkretnych wpłat, lecz na badanych przez odpowiedni organ oświadczeniach finansowych, na podstawie których można uzyskać informację o wpływach i wydatkach konkretnej partii oraz ich pochodzeniu i przeznaczeniu. Powyższą decyzję stowarzyszenie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji odmownej, mimo braku zaistnienia jakiejkolwiek ustawowej przesłanki odmowy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie partii politycznej do załatwienia wniosku w części dotyczącej wydatków na rzecz osób fizycznych. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło, że decyzja SP jest wadliwa, bowiem nie przywołuje żadnego ograniczenia prawa do informacji publicznej. Takiego ograniczenia nie stanowią rozważania dotyczące aksjomatyki systemu finansowania partii politycznych. SP nie wskazuje, aby ograniczenie wynikało z prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorcy czy jakiejkolwiek innej tajemnicy ustawowo chronionej, opierając się wyłącznie na swoich rozważaniach nieopartych żadnym ustawowym przepisem. Skoro partia polityczna nie jest w stanie przywołać ustawowego ograniczenia prawa do informacji publicznej (a bezsporne między stronami wydaje się to, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna), to niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej i należy wnioskowaną informację udostępnić. W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. SP podkreśliła, iż w uzasadnieniu decyzji wskazała, że historia rachunku bankowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., przywołując na poparcie tego stanowiska bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto podała, że finanse partii politycznej są badane przez powołane do tego organy, a sprawozdania z nich można uzyskać na stronie internetowej. Natomiast wyciągi i historia rachunków bankowych nie odzwierciedlają rozliczenia środków publicznych przyznanych partii w postaci subwencji, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Według SP, skarżący nie dokonał dostatecznej analizy w zakresie charakteru żądanych przez niego informacji, określając je zbyt ogólnikowo i zbiorczo. Partia polityczna wyraziła też pogląd, w myśl którego brak waloru informacji publicznej w odniesieniu do wnioskowanej informacji powinien skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż te w niej wskazane. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p. partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Natomiast nie ma racji skarżący, iż w sprawie bezsporny między stronami jest charakter żądanej informacji w postaci historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SP wyraźnie zakwestionowała walor publiczny informacji ujętej w tiret drugim wniosku stowarzyszenia z [...] czerwca 2021 r. Z kolei partia polityczna nietrafnie zarzuca skarżącemu, że "nie dokonał dostatecznej analizy w zakresie charakteru informacji żądanych przez siebie, określając je zbyt ogólnikowo i zbiorczo", bowiem treść tiret drugiego wniosku stowarzyszenia z [...] czerwca 2021 r. jest dostatecznie precyzyjna – obejmuje bowiem historię rachunków bankowych partii ze wszystkich jej kont od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku. Błędne jest też stanowisko SP w kwestii żądania odrzucenia skargi. Ocena, czy informacja objęta wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p. jest informacją publiczną, ma charakter merytoryczny. Zatem uznanie, iż w danej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną nie może implikować rozwiązania formalnego w postaci odrzucenia skargi. Tego rodzaju konkluzja jako skutek rozważań merytorycznych (odnoszących się do istoty sprawy) nie mieści się w katalogu przyczyn odrzucenia skargi wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd partii politycznej, zgodnie z którym historia rachunków bankowych nie stanowi informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych, a także osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy tym informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja odnosząca się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo została wytworzona (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym bądź podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 25). W demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej. Wedle art. 1 ust. 1 u.p.p. partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Już z tych unormowań wynika dopuszczalna rola partii politycznych w państwie (vide wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 29/19). Ich konsekwencją jest przepis art. 6 u.p.p., zgodnie z którym partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Partie polityczne nie wykonują więc samodzielnie władzy publicznej, wpływają natomiast na jej sprawowanie (vide W. Brzozowski, glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 2011 r., sygn. akt Ts 256/09, Przegląd Sejmowy 2012/2/182-192). W konsekwencji partie polityczne nie mieszczą się w zakresie podmiotowym definicji informacji publicznej, zawierającej katalog podmiotów, z których działalnością wiąże się wytwarzanie informacji publicznych. Partie polityczne podlegają reżimowi u.d.i.p. w ograniczonym zakresie, tj. co do prowadzonej przez nie gospodarki finansowej. Nie należą one do wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Wskazanie partii politycznych jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. wśród organizacji związkowych i pracodawców, wskazuje na to, że obowiązek ten powinien być rozumiany ściśle, w oparciu o wyraźne regulacje powszechnie obowiązujące. Art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wprowadza zaś ustrojową zasadę jawności finasowania partii politycznych. Na poziomie ustawowym finanse i finasowanie partii politycznych regulują z kolei przepisy rozdziału 4 u.p.p. Stosownie do treści art. 23a u.p.p. źródła finasowania partii politycznych są jawne. Przy tym, jak stanowi art. 24 ust. 1 u.p.p., majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji. Z uwagi na powyższe, bez wątpienia informacja dotycząca źródeł finasowania partii politycznych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdza to także analiza art. 4 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. tylko na podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (a więc nie na partie polityczne, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 u.d.i.p.) nałożono obowiązek udostępnienia informacji we wskazanym szerokim zakresie (organizacji, przedmiotu działalności, kompetencji, organów i osób sprawujących w nich funkcje oraz kompetencji tych organów i osób, a także zasad funkcjonowania). Gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnienie partii politycznych w katalogu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to tak ukształtowałby treść tego przepisu, aby swym zakresem obejmował również partie polityczne. Ustawodawca jednak tego nie uczynił, a skoro tak, to kierując się założeniem racjonalnego ustawodawcy, zrobił to celowo. Powyższe - biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz u.p.p., odnoszące się do jawności finansowania partii politycznych - oznacza, iż źródeł finansowania, o których mowa wyżej, nie można utożsamiać z wydatkowaniem środków finansowych, co powinno mieć znaczenie przy zastosowaniu przepisów u.d.i.p. w ramach rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji dotyczących źródeł finansowania i sposobów wydatkowania środków partii. O ile bowiem informacja na temat źródeł finansowania partii politycznej ma charakter informacji publicznej, o tyle wydatkowaniu środków finansowych przez partie polityczne należy przyznać walor publiczny jedynie w zakresie wydatkowania środków pochodzących z subwencji, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.p. Przepis ten stanowi, że partia polityczna, która: 1) w wyborach do Sejmu samodzielnie tworząc komitet wyborczy otrzymała w skali kraju co najmniej 3% ważnie oddanych głosów na jej okręgowe listy kandydatów na posłów albo 2) w wyborach do Sejmu weszła w skład koalicji wyborczej, której okręgowe listy kandydatów na posłów otrzymały w skali kraju co najmniej 6% ważnie oddanych głosów, ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu, w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie, subwencji z budżetu państwa na działalność statutową, zwanej dalej "subwencją". W świetle ww. przepisu SP niewątpliwie otrzymała subwencję. Według art. 24 ust. 2 u.p.p., majątek partii może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Przeznaczenie przez partię polityczną środków finansowych uzyskanych z budżetu państwa jest zatem istotne nie tylko z punktu widzenia interesu partii politycznej, ale także z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na legalności wykorzystania majątku publicznego, tj. oceny czy był on przeznaczony w sposób zgodny z prawem, czyli na cele określone przez ustawodawcę. Publicznoprawny aspekt wydatkowania środków uzyskanych z subwencji potwierdza, ustanowiony i uregulowany w art. 34 i nast. u.p.p., obowiązek sporządzania i składania corocznej informacji finansowej o otrzymywanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach. Informacja o majątku publicznym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stanowi co do zasady informację publiczną. Przepisy art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h u.d.i.p. nie mają charakteru uregulowania zamkniętego. Wynika to wprost z brzmienia przepisu, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o majątku publicznym, w tym o:". O tym, czy informacja o majątku jest informacją o majątku publicznym decydują więc obiektywne okoliczności, a nie to, czy została ona wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h u.d.i.p. Jak wyjaśnił NSA w ww. wyroku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 29/19, publiczny charakter części majątku partii politycznej pochodzącej z subwencji wynika ze źródła, z którego partia ten majątek uzyskuje oraz trybu jawności, ustanowionego wobec obrotu składnikami tego majątku w przepisach u.p.p. Zatem informacja o wydatkach z tej części majątku partii politycznej, która pochodzi z subwencji budżetu państwa, podlega udostępnieniu publicznemu jako informacja o majątku publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto, jak wskazał NSA w powyższym orzeczeniu, także majątek partii politycznej uzyskany z darowizn, spadków i zapisów nie jest wyłącznie sprawą wewnętrzną partii politycznej w zakresie w jakim środki finansowe pochodzące z tych źródeł gromadzone są w ramach Funduszu Wyborczego, o którym mowa w art. 35 u.p.p. Zgodnie z tym przepisem partia polityczna tworzy stały Fundusz Wyborczy w celu finansowania udziału partii politycznej w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego (ust. 1). Wydatki partii politycznej na cel, o którym mowa w ust. 1, mogą być dokonywane tylko za pośrednictwem Funduszu Wyborczego od dnia rozpoczęcia kampanii wyborczej. W tym celu środki pieniężne przekazywane są na odrębny rachunek bankowy odpowiedniego komitetu wyborczego. Przy tym, w myśl art. 36 ust. 1 u.p.p. środki finansowe gromadzone w ramach Funduszu Wyborczego mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej oraz darowizn, spadków i zapisów. Podsumowując, Sąd stwierdza, że wydatkowanie przez partię polityczną środków finansowych stanowi informację publiczną, jeżeli dotyczy wydatkowania środków finansowych pochodzących z subwencji lub w zakresie w jakim środki te gromadzone są w ramach Funduszu Wyborczego. Natomiast historia rachunków bankowych partii politycznej nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Zdaniem Sądu, tak jak informacji publicznej nie stanowią np. wydruki czy kserokopie formularzy PIT-11 (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1172/17), tak też informacji o sprawie publicznej nie stanowi historia rachunku bankowego (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 415/17; z 12 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/18; z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 531/19). Historie rachunków bankowych obrazują operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego. Potwierdzają stan konta, przychody i wydatki. Dotyczą kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe - Dz. U. z 2021 r., poz. 2439). Skoro konstrukcja żądania zawarta w tiret drugim wniosku stowarzyszenia z [...] czerwca 2021 r. nie stanowi informacji publicznej, to nie było podstaw do stosowania przez partię polityczną przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji. SP powinna pisemnie powiadomić skarżącego, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej. Zatem wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia było nieprawidłowe - forma ta jest zastrzeżona wyłącznie do takich układów, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić. Wobec naruszenia prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.