III OSK 3535/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/19 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 30 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Nadleśnictwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/19 po rozpoznaniu skargi Nadleśnictwa K. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Powiatu Ł. z dnia 30 października 2019 r. nr XVI/111/2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 i poz. 1815) zwanej dalej u.s.p., zgodnie z którym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada Powiatu Ł. nie wykazała jednak, że rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest zaś uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem art. 22 ust. 2 u.s.p. nie jest bowiem zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. Rada podjęła więc uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od przesłanek podanych przez ustawodawcę. Motywy jakimi kierowała się Rada, powinny wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia uchwały. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. W przypadku gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z działalnością pracownika jako radnego, to odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zwłaszcza, że jest ona fakultatywna, musi być szczególnie zrozumiała i przekonywująco uzasadniona. W ocenie Sądu, powyższego zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Brak jest w szczególności powiązania motywów pracodawcy odnoszących się do konieczności rozwiązania stosunku pracy z radnym do zdarzeń wynikających z wykonywania mandatu radnego. Natomiast sugestia Rady, iż wykonanie obowiązków radnego wymagało znacznego nakładu czasu i mogło wpłynąć na działalność zawodową radnego nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania z radnym stosunku pracy, gdyż na jej poparcie nie powołano żadnej argumentacji, natomiast zarzuty pracodawcy odnoszące się do działalności zawodowej radnego, sprawującego funkcję leśniczego leśnictwa B., dotyczą wyłącznie realizacji obowiązków służbowych wynikających z ustawy o lasach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Ł., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 22 ust. 2 u.s.p przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu w przedmiotowej sprawie, że: - Rada Powiatu Ł. podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu, podczas gdy z przywołanego przepisu nie wynika takowy obowiązek organu w związku z czym organ ma swobodę w zakresie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; - wyrażenie zgody organu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jest pozostawione do swobodnej decyzji Rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu w sytuacji, gdy takowe ograniczenie nie wynika w żadnej mierze z przywołanego przepisu; b) art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Rada Powiatu Ł. przekroczyła legitymację do działania przyznaną przez ustawodawcę i że przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie, niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu, w sytuacji, w której okoliczności podane w uzasadnieniu uchwały nie wykluczają możliwego związku wypowiedzenia z wykonywaniem przez radnego mandatu, a powołane przez Radę Powiatu Ł. argumenty dają usprawiedliwione podstawy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 22 ust. 2 u.s.p. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Rada Powiatu Ł. nie uchybiła przepisowi prawa tj. art. 22 ust. 2 u.s.p. przy podejmowaniu zakwestionowanej przez Sąd uchwały, a ponadto Sąd nie wykazał tego, żeby organ uchybił powyższemu przepisowi w sposób istotny; b) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów, co skutkowało uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ nie uchybił przepisowi prawa tj. art. 22 ust. 2 u.s.p. przy podejmowaniu zakwestionowanej przez Sąd uchwały; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę w sposób niedostatecznie wyjaśniający podstawę prawną rozstrzygnięcia. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo K. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego stosowania art. 22 ust. 2 u.s.p. polegającego na nieprawidłowym przyjęciu, że rada powiatu ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w przypadku, gdy przyczyny tego rozwiązania byłyby związane z wykonywaniem mandatu radnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala na przyjęcie, że rada powiatu ma swobodę w zakresie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Artykuł 22 ust. 2 ww. ustawy wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 22 ust. 2 in fine u.s.p. przesądza tylko o tym, że jeżeli ta przesłanka wystąpi, to rada powiatu nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja art. 22 ust. 2 u.s.p. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest udzielanie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę jakiejkolwiek możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. podnosząc, że celem art. 22 ust. 2 u.s.p. jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Trafnie też podniósł, że Rada Powiatu Ł. podejmując w tym przedmiocie uchwałę nie może ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem, gdy przyczyny tego rozwiązania nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego. W tej sprawę zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie zawiera żadnych okoliczności wskazujących na powiązanie przyczyn rozwiązania stosunku pracy radnego z pracodawcą z wykonywaniem mandatu radnego. Uchwała ta zawiera ocenę innych wskazanych przez pracodawcę przyczyn zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z radnym i w istocie w tym zakresie Rada Powiatu Ł. stara się zastępować sąd pracy oceniając zasadność tych przesłanek. Rada Powiatu ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody w przypadku opisanym w art. 22 ust. 2 zdanie 2 u.s.p., natomiast w innych przypadkach nie ma potrzeby dodatkowej ochrony stosunku pracy z radnym. Także w orzecznictwie sądowym podnosi się, że wynikająca z art. 22 ust. 2 u.s.p. (analogicznie jak w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) dodatkowa ochrona stosunku pracy radnego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której przyczyną rozwiązania z nimi stosunku pracy jest związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Natomiast radnemu, tak jak i każdemu pracownikowi przysługują uprawnienia do kwestionowania przed sądem pracy przyczyn rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązanych z wykonywanym mandatem radnego (wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2532/17; wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3245/21). Nie można traktować rady powiatu, w której pracownik jest jednocześnie radnym, jako dodatkowego organu w zakresie prawa pracy, który może swobodnie decydować o rozwiązaniu lub braku rozwiązania z takim radnym jako pracownikiem stosunku pracy. Radny będący pracownikiem powinien w miejscu świadczonej pracy pełnić ją w sposób należyty i zgodny z warunkami pracy. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, jakoby organ ten (Rada Powiatu Ł.) miał pełną swobodę i to ten organ w istocie powinien w pełni decydować, czy pracodawca może rozwiązać z radnym stosunek pracy. Nie jest także zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez stwierdzenie, że Rada Powiatu Ł. przekroczyła legitymację do działania, ponieważ okoliczności zawarte w uzasadnieniu unieważnionej uchwały nie wykluczają możliwości związku wypowiedzenia z wykonywaniem przez radnego Jacka Chudego mandatu. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie żadna z okoliczności wskazanych we wniosku pracodawcy skierowanym do Rady Powiatu Ł. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie dotyczyła wykonywania mandatu radnego i nie miała związku z wykonywaniem tego mandatu. Wszystkie okoliczności wskazywały na przesłanki związane stricte z wykonywaniem pracy przez pracownika będącego radnym. Ocena tych przesłanek i to wybiórcza, zawarta w unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwale, przekracza zakres kompetencji Rady Powiatu. Nie można też wskazać, że wykonywanie mandatu przez radnego umożliwia takiej osobie świadczenie pracy z naruszeniem warunków i wymagań objętych stosunkiem pracy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia samych przesłanek zawartych we wniosku o wyrażenie przez Radę Powiatu Ł. zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Stwierdza jedynie, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że żadna z tych przesłanek nie wskazuje na zaistnienie jakiegokolwiek zdarzenia związanego z wykonywaniem przez radnego mandatu. Także w uzasadnieniu unieważnionej uchwały Rady Powiatu Ł. z dnia 30 października 2019 r. nr XVI/111/2019 nie wskazano na żadną okoliczność lub zdarzenie mające uzasadniać rozwiązanie z radnym stosunku pracy i które byłoby związane z wykonywaniem mandatu radnego. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez unieważnienie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Ł. z dnia 30 października 2019 nr XVI/111/2019 w sytuacji, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, w której nie zachodziły ku temu przesłanki. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skoro trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził istotne naruszenie prawa w zakresie wykładni i zastosowania przez Radę Powiatu Ł. art. 22 ust. 2 u.s.p., to skutkiem tego było także prawidłowe zastosowanie ww. art. 147 § 1 P.p.s.a. Nie było także podstaw w okolicznościach tej sprawy, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku byłoby pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (taki pogląd zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowym, por. wyrok NSA z 18 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 709/21; wyrok NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 264/21; wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1302/19). W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera uzasadnienie prawidłowe i nie tylko wskazanie, ale i podstawę prawną rozstrzygnięcia, jaką była norma prawna zawarta w art. 22 ust. 2 u.s.p. Wynika to także z samej skargi kasacyjnej, w której zarzuca się Sądowi pierwszej instancji zarówno błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3218/19; wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 548/19). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Powiatu Ł. zasądzić na rzecz Nadleśnictwa K. z siedzibą w C. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obliczonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).