II OSK 2532/17

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 64/17 w sprawie ze skargi Uzdrowiska [...] w S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Uzdrowiska [...] w S. kwotę 950 (dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 64/17, po rozpoznaniu skargi Uzdrowiska [...] S.A. w S. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], którą powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie wyrażono zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu A. M., zatrudnionym u skarżącego. Rada Powiatu [...], zaskarżając powołany wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że braki w zakresie pisemnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały uzasadniają stwierdzenie, że nie jest możliwe zweryfikowanie przez Sąd pierwszej instancji oraz stronę skarżącą motywów podjęcia zaskarżonej uchwały i tym samym uznanie, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy weryfikacja motywów uchwały była możliwa na podstawie jej uzasadnienia oraz w oparciu o fakty powszechnie znane, dostępne w lokalnych mediach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, dlaczego w jego ocenie stwierdzone przez niego naruszenie prawa zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie nieistotne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wyjaśnienie tej kwestii było istotne, gdyż – jak wywodziła – z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu. Dalej skarżąca kasacyjnie twierdziła, że nawet, gdyby uznać, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały było lakoniczne, to było powszechnie wiadome, że wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na rozwiązanie z A. M. stosunku pracy zbiegł się w czasie z wystąpieniem tego radnego z działającego w ramach Rady Powiatu [...] klubu radnych [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie znajduje to potwierdzenie w tym, że skarżący z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wystąpił niemal 3 lata po tym, jak radny zaczął korzystać z dłuższych zwolnień z pracy z powodu choroby. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła przy tym, że skarżący jest spółką, która powstała na skutek komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego, zaś jedynym jej akcjonariuszem jest Województwo [...], a Marszałkiem tego Województwa jest osoba związana z [...]. Wskazane okoliczności, zdaniem skarżącej kasacyjnie, dowodzą, że przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowisko, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M. są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Ponadto podniesiono, że istnieją jeszcze inne okoliczności przemawiające za tym, że zaskarżona uchwała była zgodna z prawem. W szczególności wskazano, że we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie podano konkretnych informacji o wpływie absencji radnego na funkcjonowanie skarżącego jako zakładu pracy, w tym na wynik finansowy i organizację pracy. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi ewentualnie stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie przed NSA podano, że w skład kosztów postępowania wchodzą także koszty przejazdu pełnomocnika skarżącego do Sądu w wysokości 585 zł. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. W związku z tym konieczne jest przede wszystkim wskazanie, jak w ocenie NSA rozpoznającego sprawę powołany przepis powinien być wykładany. Otóż przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że rada powiatu nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest tak samo sformułowany, jak art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Oba przepisy mają też taką samą funkcję, mianowicie służą ochronie wykonywania mandatu przez radnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym przy wykładni przepisu ustanawiającego ochronę radnych rady powiatu można się posłużyć argumentacją użytą podczas wykładni przepisu regulującego ochronę radnych rady gminy. Mając to na uwadze wskazać należy, że NSA w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, przyjął, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Dokonując takiej wykładni NSA wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przeszła ewolucję od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92), do stanowiska, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/17) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). W ocenie NSA art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. W ocenie NSA, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. NSA przy tym zauważył, że taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę przytoczoną wykładnię podziela oraz uznaje – jak to zostało już powiedziane – że tak samo powinien być wykładany art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Uwzględniając przyjętą wykładnię art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż skarżący jako przyczynę wypowiedzenia radnemu umowy o pracę podał jego długotrwałe nieobecności w pracy z powodu choroby, zaznaczając, że radny bez przeszkód korzystał ze zwolnień związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Natomiast Rada Powiatu odmawiając udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stwierdziła, bliżej tego nie uzasadniając, lecz jedynie odwołując się do, także szerzej niewyjaśnionych, twierdzeń samego radnego, że podstawą rozwiązania stosunku pracy mogą być zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Także w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji Rada Powiatu nie wyjaśniała, na czym miały polegać zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, które w jej ocenie stanowiły rzeczywistą przyczynę wypowiedzenia radnemu umowy o pracę. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo, przy czym naruszenie to polega na tym, że wbrew art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w uchwale, w której odmówiono udzielenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, nie wykazano, aby podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę nie podziela przy tym stanowiska skarżącej kasacyjnie, według którego Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić jakoby powszechnie znane przyczyny wypowiedzenia radnemu umowy o pracę. Po pierwsze, nie można uznać, aby fakty podawane w mediach były zawsze prawdziwe i zawsze powszechnie znane. Po drugie, skoro uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, dotyczy indywidulanych praw, mianowicie praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, to powinna być przekonująco uzasadniona. Zatem, już w uzasadnieniu takiej uchwały należało wskazać okoliczności, nawet jeżeli mogły one być powszechnie znane, stanowiące podstawę uznania, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, według którego Sąd pierwszej instancji niezasadnie zakwalifikował stwierdzone naruszenie prawa jako rażące, wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku taka ocena prawna nie wynika. Fakt, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wynika z tego, że przyjął, iż miało miejsce istotne naruszenie prawa, a od podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął więcej niż rok, co zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do twierdzenia, że ewentualne naruszenie prawa miało nieistotny charakter i związanego z tym wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że zaskarżona uchwała został wydana z naruszeniem prawa wskazać należy, że z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że podstawą stwierdzenia, że uchwała rady powiatu została wydana z naruszeniem prawa są takie same naruszenia przepisów prawa, jak te, które uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały. Różnica pomiędzy tymi rozstrzygnięciami wynika jedynie z tego, że nie można stwierdzić nieważności uchwały rady powiatu, która nie jest aktem prawa miejscowego, jeżeli od jej podjęcia upłynął jeden rok. Zatem, wnosząc o wydanie wyroku o stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, skarżąca kasacyjnie niejako przyznaje, że została ona wydana z naruszeniem prawa takim samym jak to, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tej uchwały. Z argumentacji skarżącej kasacyjnie, w szczególności z tego, że powołała się na art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, wynika jednakże, że uważa, iż występujące w sprawie naruszenie prawa nie było istotne. Powołany przepis nie ma jednakże w sprawie zastosowania, gdyż jest on skierowany do organu nadzoru, a nie do sądu administracyjnego. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że naruszenie prawa, które polega na tym, że w uchwale o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie wyjaśniono, dlaczego uznano, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie może być uznane za nieistotne, gdyż dotyczy podstawy prawnej takiej uchwały. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, zaś skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Uwzględniając wskazane okoliczności NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 300 ze zm.) zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, przyjmując, że obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika oraz zwrot jego wydatków, w tym kosztów podróży do i z Sądu.