II SA/Rz 1223/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr RZ.RUZ.4219.25.2022.JP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz skarżącego W.K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. K. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2022 r. RZ. RUZ.4219.25.2022.JP utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [....] z dnia 10 maja 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4217.1.2022.NS/JJ, którą organ ten umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Z. J. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego tj. zabudowy rowu otwartego na długości około 42,0 m, na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [....]. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wnioskiem z dnia 11 stycznia 2022 r. W. K. zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji nakładającej na Z. J. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego tj. zabudowy rowu otwartego na długości około 42,0 m, na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [....] w decyzji z dnia 10 maja 2022 r., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wywiódł, że likwidacja przebudowanego urządzenia wodnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych. Jej wykonanie pozbawiłoby właścicieli posesji o nr [...] położonej w miejscowości [...] dostępu komunikacyjnego do drogi publicznej. Trasa dojazdowa do budynku mieszkalnego o nr [...] biegnie bowiem w miejscu, gdzie znajduje się zabudowany rów, a likwidacja wykonanej zabudowy skutkowałaby naruszeniem konstrukcji drogi dojazdowej, co z kolei stwarzałoby realne zagrożenie obsunięcia się drogi. W tym stanie rzeczy nieuzasadnione byłoby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 190 ust. 13 w związku z art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ponieważ likwidacja nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego jest obecnie niemożliwa, co stanowi podstawę do uznania, że postępowanie jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu. Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 190 ust. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne mające na celu nałożenie w drodze decyzji, na właściciela urządzenia wodnego, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy uznał, że zastosowanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji nielegalnej zabudowy rowu z powodu jego bezprzedmiotowości było prawidłowe. W skardze na tą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: - art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, - art. 190 ust. 13 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zarówno działanie polegające na zasypaniu rowu, jak i przejazd częścią działki nr [...] jest działaniem bezprawnym. Skarżący zaznaczył, że Z.J. przejeżdżała częścią działki również wtedy, gdy rów istniał i nic nie sprzeciwia się temu, aby rów został odtworzony i szlak pozostał w tym samym miejscu lub przesunięty w kierunku zachodnim. Rów został bezprawnie zasypany i zablokowano kratkę ściekową z drogi gminnej. Bezprawnie wykonano rurociąg z drenami i trzema studzienkami bez odpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnośnie treści utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji, którą organ ten umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdzić trzeba, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), np. wtedy gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Od bezprzedmiotowości postępowania należy wyraźnie odróżnić bezzasadność żądania strony, które nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09). W każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 10 stycznia 1989 r. (SA/Wr 957/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 22) NSA przyjął, że "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony". Podkreślić przy tym należy, że to wniosek strony, który inicjuje postępowanie administracyjne, określa jego przedmiot. Sprecyzowanie zawartego we wniosku żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90). Wskazać tutaj też należy, że w niniejszej sprawie, skarżący domagał się likwidacji wykonanego urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, czyli podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom o czym stanowi przepis art. 190 ust. 14 Prawa wodnego. To, że likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych nie oznacza o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego (art. 190 ust. 13 Prawa wodnego) podobnie jak okoliczność późniejszego wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 190 ust. 14 Prawa wodnego). Podkreślić tutaj trzeba, że zakres zastosowania art. 190 ust. 14 Prawa wodnego obejmuje jedynie takie sytuacje, w których wystąpiono z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego/jego likwidacji, jednakże nie doszło do wydania decyzji legalizacyjnej, przykładowo z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 190 ust. 2 Prawa wodnego. Ustawodawca wyraźnie odróżnia dwie odrębne struktury faktyczne: gdy w ogóle nie wystąpiono z wnioskiem o legalizację i gdy nie uzyskano decyzji o legalizacji. O ile oba te układy aktywują tryb wskazany w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, to art. 190 ust. 14 Prawa wodnego może zostać wdrożony wyłącznie w razie wystąpienia z wnioskiem legalizacyjnym, który jednak nie doprowadził do wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Tym samym ustawodawca w pewien sposób premiuje podmioty, które zdecydowały się podjąć próbę legalizacji urządzenia wodnego/jego likwidacji, jednakże z uwagi na fakt, że nie spełnia ono ustalonych prawem wymogów, legalizacja jest niedopuszczalna. Zestawienie treści art. 190 ust. 1, ust. 13 i ust. 14 Prawa wodnego pozwala na rekonstrukcję ujętych w nich norm prawnych w perspektywie systemowej. Założeniem wyjściowym jest dokonanie legalizacji wykonania/likwidacji urządzenia wodnego bez zezwolenia (art. 190 ust. 1 Prawa wodnego). Jeżeli do legalizacji nie dojdzie z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie, organ nakazuje likwidację nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego, albo przywrócenie nielegalnie zlikwidowanego urządzenia wodnego do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast wystąpiono o legalizację wykonania/likwidacji urządzenia wodnego, jednakże do legalizacji dojść nie może, z uwagi na brak spełnienia wymogów określonych w art. 190 ust. 2 Prawa wodnego, a z przyczyn technicznych lub ekonomicznych likwidacja wykonanego urządzenia wodnego, albo przywrócenie zlikwidowanego urządzenia wodnego do stanu poprzedniego jest niemożliwe, organ może nałożyć na właściciela urządzenia (właściciela nieruchomości, na której znajdowało się zlikwidowane urządzenie), w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - art. 190 ust. 14 Prawa wodnego. Ustawodawca w art. 190 ust. 14 Prawa wodnego wprowadza dodatkową przesłankę, jaką jest "zapobieżenie szkodom". W ocenie Sądu w analizowanym przepisie chodzi tak o szkody już powstałe, jak i ewentualne szkody przyszłe, które wedle racjonalnych przewidywań, wobec nielegalnego wybudowania urządzenia, względnie jego likwidacji, mogą powstać w przyszłości. Logiczną konsekwencją treściowego zestawienia art. 190 ust. 13 i ust. 14 Prawa wodnego musi być wniosek, że w sytuacji, gdy z przyczyn technicznych lub ekonomicznych likwidacja urządzenia/przywrócenie zlikwidowanego urządzenia jest niemożliwa, a w następstwie jego wykonania/likwidacji szkoda nie powstała i nie powstanie, organ nie wydaje decyzji zobowiązującej na podstawie tych przepisów. Ratio analizowanych przepisów jest więc takie, aby skutki nielegalnego wykonania lub likwidacji urządzenia wodnego odwracać jedynie wówczas, gdyby prowadziło to do powstania szkód, a gdyby taki negatywny skutek nie występował, jedynie wówczas, gdy z przyczyn technicznych lub ekonomicznych było to możliwe. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Z. J. nie występowała z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego. Co więcej nie wiadomo czy i jakie szkody urządzenie wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego powodowało. Jeżeli zaś chodzi o względy techniczne i ekonomiczne, które w ocenie organu powodują bezprzedmiotowość postępowania, to w ocenie Sądu uznać należy, że każde działanie, które jest możliwe technicznie musi być możliwe ekonomicznie. Zresztą przy obecnym stanie techniki inżynieryjnej niewiele działań z zakresu gospodarki wodnej jest nieodwracalnych w sensie technicznym. Zdaniem Sądu techniczną lub ekonomiczną niemożliwość likwidacji/przywrócenia zlikwidowanego urządzenia wodnego w rozumieniu art. 190 ust. 14 Prawa wodnego należy rozpatrywać w ujęciu subiektywnym i konkretnym, a zatem wobec konkretnego podmiotu i zindywidualizowanych warunków danej sprawy. Jeżeli nielegalne wykonane urządzenie wodne powoduje szkody, rzeczą organu jest rozważyć, czy z perspektywy technicznej lub ekonomicznej racjonalne jest usuwanie tych szkód poprzez jego likwidację, co wiązałoby się ze znacznymi nakładami finansowymi, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć mniejszym kosztem i zaangażowaniem, poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom. W analogicznym kontekście należy rozważać układ, w którym doszło do nielegalnego zlikwidowania urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne zostało nielegalnie zlikwidowane i stan ten wywołał lub może wywołać szkodę, to organ powinien rozważyć, czy właściwe jest angażowanie znacznych środków finansowych i technicznych w przywracanie urządzenia wodnego do stanu poprzedniego, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom. Kwestie te powinny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za niewystarczające należy bowiem uznać ogólne powołanie się organu na to, że likwidacja przebudowanego urządzenia wodnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [..] obręb [...], gmina [...] jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego i co najmniej przedwczesnego uznania, że art. 190 ust. 1 i ust. 13 Prawa Wodnego nie ma zastosowania. Skarga okazała się zatem uzasadniona, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe uwagi i zalecenia co do dalszych czynności wyjaśniających w sprawie.