I OSK 1326/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1795/23 w sprawie ze skargi D.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 września 2023 r., nr SKO.IV424/2134/2023 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1795/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D.T. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 4 września 2023 r., nr SKO.IV424/2134/2023 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący został prawidłowo i należycie oraz w sposób czytelny i zrozumiały pouczony o sytuacjach skutkujących utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, co skutkowało uznaniem, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietna 2023 r. był świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: ppsa"), polegające na przeprowadzeniu przez Sąd w sposób nieprawidłowy oceny postępowania dowodowego dokonanego przez organy administracji, skutkującego uznaniem, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2023 r. był świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów I i II instancji. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawach z art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa, a więc tak na naruszeniu prawa materialnego, jak procesowego. W sytuacji zaś, gdy skargą kasacyjną objęto ww., dwojakiego rodzaju naruszenia, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty uchybienia przepisom postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że warunkiem uwzględnienia zarzutów z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa jest wykazanie, że uchybienie sądu wojewódzkiego o charakterze procesowym mogło mieć – co należy podkreślić – istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe determinuje wniosek, że pomiędzy podnoszonym przez skarżącego kasacyjnie uchybieniem procesowym a treścią zaskarżonego wyroku istnieć musi ścisły i bezpośredni związek. Wpływ takiego naruszenia na wynik sprawy ma więc mieć charakter "istotny", czyli w sposób jasny oddziaływujący na wynik sprawy. Niewystarczające w tej sytuacji będzie ograniczenie się przez wnoszącego skargę kasacyjną do wyliczenia naruszeń norm prawa procesowego – wymagane jest bowiem wykazanie, że następstwa podnoszonych wadliwości były tego rodzaju, bądź skali, że następczo ukształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku. Przechodząc do rozpoznania podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów określonych przez autorkę środka zaskarżenia, jako "naruszenie przepisów postępowania" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na ich nieprawidłową konstrukcję. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 151 ppsa mają charakter norm blankietowych, regulujących jedynie przyjęty przez sąd wojewódzki kierunek rozstrzygnięcia (art. 151 ppsa – w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, obliguje sąd do jej oddalenia w odpowiednim zakresie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa – ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi w całości albo w części, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Tak więc oparcie w analizowanej sprawie wyroku na art. 151 ppsa, uwarunkowane było jedynie oceną prawną, którą wyraził Sąd I instancji – a do czego był on uprawniony i zobowiązany orzekając w sprawie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej – jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia – być stawiane, jako pozostające w związku. Autorka środka zaskarżenia, dążąc do prawidłowego powołania się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, zobowiązana była do powiązania przepisów wynikowych stosowanych przez WSA (tu: art. 151 ppsa) z innymi przepisami procesowymi zastosowanymi (prawidłowo, bądź nie) przez organ w tej konkretnej sprawie, w szczególności zaś z takimi, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów blankietowych jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym – zależnie od podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 bądź pkt 2 ppsa. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów procesowych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, zarzuty naruszenia ww. norm odniesienia nie mogą być trafne i zyskać aprobaty Sądu kasacyjnego. W analizowanej sprawie zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej oparto o przepisy wynikowe, bez wskazania innych przepisów postępowania, mających zastosowanie w sprawie, którym Sąd I instancji uchybił. Samo zaś określenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa oraz uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu przeprowadzeniem przez Sąd I instancji cyt. "(...) w sposób nieprawidłowy oceny postępowania dowodowego dokonanego przez organy administracji, skutkującego uznaniem, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2023 r. był świadczeniem nienależnie pobranym" – nie jest wystarczające dla jego oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze wypada – co wskazano już wyżej – że niewystarczające jest jedynie powołanie się w środku zaskarżenia na naruszenia konkretnych norm prawa procesowego (czego autorka środka zaskarżenia nie dokonała ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu – podając jedynie naruszenie przepisów blankietowych). Ocenę opisywanego zarzutu eliminuje również brak jego konkretyzacji, a więc wykazania, że następstwa podnoszonych wadliwości w jakikolwiek sposób ukształtowały, czy współkształtowały treść kwestionowanego wyroku. W tej sytuacji zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za pozbawiony podstaw. Odnosząc się do wadliwości wskazanej w pkt 1 środka zaskarżenia – postulowanego naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, poprzez jego błędną wykładnię cyt. "(...) polegającą na przyjęciu, że skarżący został prawidłowo i należycie oraz w sposób czytelny i zrozumiały pouczony o sytuacjach skutkujących utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego..." – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, sama jego konstrukcja wskazywać może jedynie na ewentualność popełnienia przez Sąd wojewódzki błędu subsumpcji, nie zaś przeprowadzenie przez ten Sąd błędnej wykładni ww. przepisu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, strona może powołać się na: 1. błąd wykładni - error contra similem vel rationem legis – polegający na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zauważenia również wymaga, że zarzut błędnej wykładni powinien obejmować tak konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej – zdaniem strony – rekonstrukcji normy prawnej z przepisu; 2. błąd subsumpcji - error contra ius in hypothesi - obejmujący nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (vide np. wyroki NSA z: 22 października 2004 r., GSK 811/04, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09). Nie można także skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z uzasadnienia takiego zarzutu (materialnoprawnego) wynika, że skarżący w rzeczywistości kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego. "Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego." (vide np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., I OSK 74/23; czy z 7 czerwca 2024 r., I OSK 1313/23). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (vide np. wyroki NSA: z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09; z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 1046/19; z 1 czerwca 2021 r., III OSK 3442/21). Taka konstrukcja zarzutu jest w sposób oczywisty wadliwa i niedopuszczalna. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, powinien po pierwsze: wskazywać na wadliwe odkodowanie normy prawnej z tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a więc konkretyzować przyjętą przez ten Sąd (wadliwą) wykładnię oraz wyjaśnić, jak - zdaniem skarżącego kasacyjnie - przepis ten należy (prawidłowo) rozumieć. Powyższego zestawienia wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr nie odbiega od rozumienia tego przepisu zaprezentowanego przez Sąd I instancji oraz organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie. Po drugie, autorka środka zaskarżenia - w oparciu o powołane orzecznictwo - podaje jedynie, że: cyt.: "Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje" - co ewentualnie uznać można za określenie prawidłowej, jej zdaniem, wykładni opisywanego przepisu uśr. Błędu w tym zakresie, zarzucanego Sądowi I instancji, w środku zaskarżenia w żaden sposób jednak nie sprecyzowano. Po trzecie, obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika, wnoszącego środek zaskarżenia wyroku, jest jasne i precyzyjne uzasadnienie stawianego zarzutu - wniesiona skarga kasacyjna sprowadza się natomiast w przeważającej części do przywołania cytatów z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez jednoczesnego odniesienia ich do analizowanej sprawy. Powyższego w żaden sposób nie można uznać za uzasadnienie postulowanego naruszenia wadliwej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr. Dodatkowego zauważenia wymaga, że podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja skupia się wyłącznie na kontestowaniu prawidłowości treści pouczenia strony o skutkach zmiany jej sytuacji prawnej, zrozumienia przez stronę znaczenia tego pouczenia, pozostawania przez skarżącego kasacyjnie w dobrej wierze i braku jego świadomości prawnej - są to okoliczności stanu faktycznego, pozostające bez związku z wykładnią ww. przepisu uśr. Można je skutecznie podnosić jedynie kwestionując ustalenia stanu faktycznego, czy też formułując zarzuty uzasadnienia w zakresie błędu subsumpcji. Autorka środka zaskarżenia powyższą argumentacją posługuje się zaś w obrębie twierdzeń mających na celu wykazanie wadliwej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, co jest działaniem z gruntu nieprawidłowym, a w konsekwencji, wyłączającym możliwość oceny zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny raz jeszcze podkreśla, że naruszenie prawa materialnego w postaci błędu wykładni polega na mylnym zrozumieniu przez sąd treści przepisu prawa (nieprawidłowym odkodowaniu normy prawnej), a obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego środek zaskarżenia jest w tej sytuacji konkretyzacja takiej wadliwości oraz wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu wraz ze stosownym uzasadnieniem - czego autorka środka zaskarżenia w żaden sposób nie uczyniła, koncentrując się na skrótowym opisie okoliczności stanu faktycznego i zacytowania orzecznictwa. Argumentacja taka byłaby zaś właściwa w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa (co opisano powyżej), a w odniesieniu do naruszeń na gruncie art. 174 pkt 1 ppsa - przy skutecznym zakwestionowaniu przyjętego stanu faktycznego sprawy i formułowaniu naruszeń w postaci błędu subsumpcji. Skoro zaś autorka skargi kasacyjnej nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, nie sformułowała również w sposób umożliwiający ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, a zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisu nie został podniesiony - argumentację środka zaskarżenia wyroku WSA w Gliwicach uznać należało za bezzasadną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna pozbawiona jest waloru zasadności i na mocy art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.