III OSK 1604/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 17/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Starosty [...] w udostępnieniu informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od M. B. na rzecz Starosty [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 17/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi M.B. (dalej także jako: "skarżący") na bezczynność Starosty Działdowskiego (dalej także jako: "Starosta", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał Starostę Działdowskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2024 r. w zakresie żądania przesłania wybranej w konkursie treści oferty bez załączników – w terminie 14 dni; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził do Starosty Działdowskiego na rzecz skarżącego M.B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2024 r. skarżący na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji publicznej w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu działdowskiego w 2024 roku i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert złożonych w tym konkursie, a także o przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników na wskazany adres email. W odpowiedzi pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. organ udostępnił informację publiczną w zakresie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją, kart ocen z protokołem, odmówił natomiast przesłania wybranej w konkursie treści oferty stwierdzając, że nie jest to informacja publiczna. Nadto w przypadku konkretnego wniosku, jego treść może stanowić przejaw działalności twórczej wnioskodawcy i podlegać ochronie. Skarżący w dniu 9 lutego 2024 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy przez nierozpoznanie wniosku z 19 stycznia 2024 r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu potwierdzono, że organ udzielił informacji w przeważającym zakresie. Jednak zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej finansowane są ze środków publicznych przekazywanych powiatom przez wojewodów. Skarżący podkreślił, że nie wnioskował o udostępnienie treści oferty, która nie została wybrana w konkursie, wskazał jedynie na ofertę zwycięską. Chodzi tu o możliwość kontroli, gdyż wybór konkretnej oferty decyduje o tym, że danemu podmiotowi przyznawane są środki publiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. została udzielona wyczerpująca odpowiedź, udostępniono również przeważającą część wnioskowanych dokumentów, tj. tych które uznano za informację publiczną. Wnioski (oferty) podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Mimo że adresatem wniosku jest organ władzy publicznej, to sam wniosek (oferta) nie zawiera w sobie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy. Dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Jawny jest jedynie wynik postępowania. Nie podlega udostępnieniu oferta organizacji pozarządowej, wybrana w trybie otwartego konkursu ofert, jeśli nie określa przedmiotu umowy lub nie jest związana z rozliczeniem środków publicznych, ale dotyczy np. opisu doświadczenia wnioskodawcy, opisu autorskich metod lub kreatywnej koncepcji realizacji zadania, gdyż nie stanowi ona treści zobowiązania stron, jak również nie jest związania z rozliczeniem środków przekazanych na realizację umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Starostę Działdowskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2024 r. w zakresie żądania przesłania wybranej w konkursie treści oferty bez załączników – w terminie 14 dni oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że oceniając wniosek skarżącego organ uznał, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące przesłania zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 r. stanowią informację publiczną i je udostępnił, natomiast wybrana oferta, w ocenie organu, nie mogła być udostępniona, ponieważ stanowi dokument prywatny. Wskazano, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dalej, ustawa przewiduje także inne rozwiązania, bowiem może zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Jednak odmowa w takim przypadku nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji w przypadku powołania się na prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy potwierdza także art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast w przypadku domagania się przez wnioskodawcę informacji przetworzonej organ powinien wykazać na czym polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zależności od wyniku tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Inny przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku zachodzi w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art.23a – 23i u.d.i.p.). Sprawa może również zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ udostępnił skarżącemu większość informacji objętych wnioskiem, kwestionując żądanie dotyczące udostępnienia w całości wybranej w konkursie oferty, ponieważ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu co do oceny charakteru żądanej informacji. Wskazać należy, że wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, natomiast w myśl art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Przebieg otwartego konkursu ofert określony jest w art. 13 i następnych tej ostatniej ustawy. Procedura konkursowa kończy się zawarciem umowy z wyłonionym podmiotem. Odnosząc się do stanowiska organu co do charakteru wybranej w otwartym konkursie oferty przytoczyć należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r,, sygn. akt III OSK 7186/21 (dostępny w CBOSA), w myśl którego: "W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości (Dz.U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 k.k.w. celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p." Orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej, lecz jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i Sąd ją w całości podziela. Treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacji pozarządowej z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych. Podnoszony przez organ zarzut ewentualnego naruszenia prawa autorskiego i wynikającej z niego ochrony prawnej nie powoduje, że informacja o sprawie publicznej przestaje mieć taki charakter, a skutkować może jedynie ograniczeniami przewidzianymi w art. 5 u.d.i.p. i być podstawą do wydania decyzji odmownej (art. 16 u.d.i.p.). Przy czym zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może podlegać weryfikacji dopiero na etapie ewentualnej sądowej kontroli decyzji, w której powołano się na tę przesłankę, nie zaś w trakcie badania skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania w punkcie I. wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 19 stycznia 2024 r. w zakresie żądania przesłania wybranej w konkursie treści oferty bez załączników – w terminie 14 dni. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808 – 812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja jest dokumentem prywatnym i nie stanowi informacji publicznej. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł Sąd orzekł w punkcie lii. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracji publicznej Starosta zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że treść oferty, która wygrała konkurs na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 r. zawiera informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, a nieudostępnienie jej stanowiło bezczynność Organu, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni ww. przepisów powinno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że ww. oferta nie zawiera informacji publicznej o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i nie podlega udostępnieniu. Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego prawem przewidzianych. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym przez organ środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że treść oferty, która wygrała konkurs na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 r. zawiera informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, a nieudostępnienie jej stanowiło bezczynność Organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W sprawie nie jest sporne, że Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci treści oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 r. mają charakter informacji publicznej. W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843). Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Należy nadto odnotować, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.), dalej jako "u.n.p.p.", powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody. Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także: 1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej; 2) osoba, która: a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; 3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3). Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która: 1) posiada wykształcenie wyższe, 2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a). Zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m.in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 571) dalej jako "u.d.p.p.w.". Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się przepisy art. 13-19a u.d.p.p.w. (art. 15 ust. 2 u.n.p.p.). Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i n. u.d.p.p.w. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności: 1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji; 2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego; 3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego; 4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; 5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł; 6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego. Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a). Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w. dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.d.p.p.w. oferta wspólna wskazuje: 1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej. Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: 1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania; 3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne; 4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego; 5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków; 6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), ww. umowa powinna zawierać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą – 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Na tle powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.). Warto w tym miejscu wskazać, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli – jak w realiach sprawy – konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Przedmiotowy dokument ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty), lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 – 7 u.d.p.p.w. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis – co należy podkreślić – nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej. Powyższe zapatrywanie determinuje uznanie, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych – jak wskazano powyżej – w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega rozbieżności jakie na tle analizowanego w sprawie problemu pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska wyrażanego w części zapadłych judykatów, wedle którego za przypisaniem ofercie wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, charakteru informacji publicznej pomimo prywatnych walorów tego dokumentu, przemawia konieczność zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu (zob. w tej materii m.in. prawomocne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r.; sygn. akt II SAB/Bd 107/23 oraz w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II SAB/Kr 74/24). Przedmiotowe stanowisko – podobnie jak stanowisko wyrażone wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nawiązuje do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), który zapadł na tle zupełnie odrębnej procedury konkursowej, to jest procedury uregulowanej przepisami Działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 683 ze zm.). Podkreślenia zaś wymaga wskazanie, że w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w. przytaczanemu argumentowi co do niezbędności pozyskania tego dokumentu w trybie u.d.i.p. dla zapewnienia możliwości sui generis społecznej weryfikacji prawidłowości wyników określonego konkursu (w istocie prawidłowości wyboru określonej oferty) nie można przypisać waloru argumentu niepodważalnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale który to z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty. W świetle powyższych zapatrywań skonstatować finalnie należy, że sporządzone na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej. Takiego waloru nie nabywają jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę oferty złożone w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w. Konkludując uznać należy, że skarżący w części wniosku dostępowego złożonego w trybie u.d.i.p. odnoszącego się do wybranej oferty domagał się dostępu do danych nie mieszczących się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Organ nie miał tym samym obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a wystarczającym było – co też organ w sprawie uczynił – poinformowanie skarżącego, że jego żądaniu – w opisanej wyżej części – nie można uczynić zadość. Nadmienić należy, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez NSA, m.in. w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 741/24, jak i w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.