IV SAB/Wr 25/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 listopada 2023 r. I. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 listopada 2023 r. ,a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie do załatwienia wniosku z dnia 16 listopada 2023 r.; III. zasądza od Powiatu Oławskiego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. D. (dalej: skarżący) w dniu 28 grudnia 2023 r. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Drogowego w Oławie (dalej też: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o co wystąpił w dniu 16 listopada 2023 r. wnioskiem z tej daty. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej. We wniosku powołując się na pismo L.dz. nr ZDMiZ/2012.2013 z dnia 15 listopada 2023 r. Zarządu Dróg i Zielenie w Oławie oraz na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wniósł o udzielnie informacji dotyczącej ustanowienia zakazów zatrzymywania w obrębie dróg gminnych w O. w obrębie [...] w ciągu "ulic [...] i [...]" w dniu 11 listopada 2023 r. Na tej podstawie poprosił o: 1) podanie kiedy dokładnie znaki B-36 zostały ustawione w przedmiotowych miejscach?; 2) informację, gdzie i kiedy dokładnie ukazały się informacje na temat zakazu zatrzymywania w obrębie [...] w dniu 11 listopada?; 3) udostępnienie uzgodnienia zmiany organizacji ruchu z Policją. W dniu 4 grudnia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 listopada 2023 r. skarżący wyjaśnił, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na ww. wniosek mimo ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 29 grudnia 2023 r. przesyłając informację w sprawie oznakowania dróg w obrębie [...] w O. w dniu 11 listopada 2023 r. wraz z planem zabezpieczenia imprezy. Wyjaśnił, że nieudzielenie odpowiedzi w wymaganym terminie było spowodowane trudnościami organizacyjnymi, zbyt dużym obłożeniem urzędników pracą, szczególnie na koniec roku, gdy są rozliczane wszystkie budowy prowadzone przez powiatowy zarząd Drogowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie kontroli sądu zaskarżeniu poddana została bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także – na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Instytucja dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) pogląd, że definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 , CBOSA). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 , CBOSA). Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych reguluje trzy sposoby załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożony został wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w u.d.i.p., albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ informuje o tym autora wniosku zwykłym pismem. Kierując się wskazanymi przepisami i ich wykładnią, to w toku oceny zasadności skargi w sprawach bezczynności w dostępie do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy żądane w tym wniosku informacje miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Bezsporne jest też, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność (28 grudnia 2023 r.) oraz mimo złożonego ponaglenia organ nie udostępnił żądanych informacji. Czynności tej dokonał natomiast po wniesieniu skargi na bezczynność (pismo z 29 grudnia 2023 r. doręczone w dniu 1 stycznia 2024 r.). Trzeba podkreślić, w momencie otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu należy dokonanie oceny, czy wniosek ten w istocie dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to czy żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Jeśli okoliczności te zachodzą, w takim przypadku adresat wniosku zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to przybiera formę decyzji administracyjnej. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej np. ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6665/21, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że organ nie udostępnił skarżącemu żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie podstawowym 14-dniowym, jak również nie poinformował skarżącego o potrzebie wydłużenia terminu na jej udostępnienie zgodnie z ww. przepisami u.d.i.p. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ potwierdził, załączając odpowiednie dokumenty, że żądane informacje udostępnił skarżącemu po wniesieniu skargi na bezczynność. Zatem zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt I sentencji wyroku.). Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. Wobec wynikającego z pism złożonych przez organ faktu udostepnienia i doręczenia informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 16 listopada 2023 r. – Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 16 listopada 2023 r. ( pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.