III SA/Kr 1831/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 października 2022 r., znak: SKO-NP-4115-311/22, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Zaskarżoną przez K. A., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 10 października 2022 r., znak: SKO-NP.-4115-311/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 27 maja 2022 r., znak: GOPS 5222/308/21/2022, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym wujkiem. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 27 maja 2022 r., znak: GOPS 5222/308/21/2022, Wójt Gminy T. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wujkiem. Organ ustalił, że wujek skarżącej jest kawalerem, nie ma dzieci, jest osobą samotną. W związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności wymaga on stałej opieki. Skarżąca obecnie nie jest nigdzie zatrudniona, nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej, od 31 marca 2008 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie legitymuje się również orzeczeniem o niepełnosprawności. Skarżąca jako siostrzenica wymagającego opieki nie jest jednak osobą, nad którą zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolai na podstawie przeprowadzonego w dniu 15 marca 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz mężem oraz czwórką małoletnich dzieci. Jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem wuja skarżącej jest jego siostra mieszkająca we W. Ze względu jednak na swój stan zdrowia oraz odległe miejsce zamieszkania nie jest ona w stanie podjąć się opieki nad bratem. W związku z powyższym skarżąca podjęła się opieki nad wujkiem, którego stopień niepełnosprawności uniemożliwia mu samodzielne funkcjonowanie. W ramach sprawowanej opieki skarżąca: pomaga w codziennej toalecie, przygotowuje posiłki, pierze, sprząta, robi zakupy, o umawia wizyty lekarskie oraz podaje leki. Jest ona jedyną osobą, która jest w stanie zapewnić wujowi opiekę Wymagający opieki wuj skarżącej został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Nowym Sączu z dnia 16 maja 1972 r. Z adnotacji zawartej w ww. orzeczeniu wynika inwalidztwo istnieje od dzieciństwa, inwalidztwo jest trwale, a termin badania kontrolnego jest zbędny. Jednocześnie w/w posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz całkowitej niezdolności do pracy. Niepełnosprawność ta powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub do 25 roku życia (w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Organ wyjaśnił, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób, niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., zwanej dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych), jest pozostawanie tej osoby w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w myśl ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2803, zwanej dalej w skrócie – k.r.o.). Siostrzenica należy do osób spokrewnionych w linii bocznej, a nie prostej. Skoro zatem na siostrzenicy nie ciąży obowiązek alimentacyjny, to nie jest ona uprawniona do wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium powtórzyło ustalenia organu pierwszej instancji i przyjął je za własne. Następie powołał treść przepisów art. 17 ust. 1 i 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśnił, że cechą wspólną osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Zdaniem Kolegium na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojego wujka, ponieważ jest jego krewną w linii bocznej. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji został bowiem ściśle określony i tylko na osobach wymienionych w art. 128 k.r.o. spoczywa obowiązek dostarczania środków utrzymania, co oznacza również, że tylko od tych osób uprawniony do alimentacji ma prawo domagać się świadczenia na swoją rzecz. Świadczenie to może mieć charakter pieniężny bądź osobisty. Inaczej mówiąc osoba zobowiązana może wykonywać obowiązek alimentacyjny poprzez zapłatę określonej sumy, bądź poprzez wykonywanie na rzecz osoby zobowiązanej różnego rodzaju czynności, na przykład sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów. Jak wskazało Kolegium rozwiązania przyjęte w ustawie o świadczeniach rodzinnych dotyczące osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego odnoszą się zatem do ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, o czym świadczy również ustalona w ustawie kolejność według której osoby te mogą się ubiegać o przyznanie świadczenia (art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a). Znajduje to swoje uzasadnienie w tym, że od osób spoza kręgu wymienionego w art. 128 k.r.o. osoba wymagająca pomocy nie może na drodze prawnej skutecznie domagać się świadczeń alimentacyjnych (w tym sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów). Obowiązek wsparcia w takich wypadkach wynika z norm moralnych, a nie prawnych. Z pokrewieństwa w linii bocznej, nie wynika obowiązek alimentacyjny, a istnienie takiego obowiązku po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest podstawową przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia. Przesłanki określone w art. 17 ust. 1 mają bowiem charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od ich łącznego spełnienia. Brak zatem wystąpienia jednej z nich (w niniejszej sprawie obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec wujka) będzie skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, a zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 752, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności poprzez nieuwzględnienie przez Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu sprawowania przez wnioskującą rzeczywistej opieki nad wujem, - art. 17 ust 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 128 k.r.o., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tych przepisów w sposób literalny, tj. w sposób godzący w prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaskarżonej decyzji, która godzi w konstytucyjną zasadę równości (art. 31 Konstytucji RP) oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała jednakże na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Sąd nie dopatrzył się też takich naruszeń przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem kontrolowanych decyzji. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wobec powyższych regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu prawidłowo skorzystało z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 752, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia. Zasadne i zgodne z przepisami obowiązującego prawa jest stanowisko organów, że w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu jak i w toku kolejnych zmian świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym. Podkreślić zatem należy, że obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz. U. z 2023, poz. 2809, zwanej dalej w skrócie - .r.o.). Z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, obowiązek alimentacyjny - zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. - powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także - stosownie do postanowień art. 144 k.r.o. - dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do drugiego stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.o. Prawidłowo więc stwierdziły orzekające w niniejszej sprawie organy, że obowiązek alimentacyjny nie ciąży na skarżącej. Obowiązek ten nie ciąży bowiem na powinowatych w linii bocznej, takich jak bratankowie lub właśnie siostrzeńcy. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła skarżąca, który jest siostrzenicą niepełnosprawnego w stopniu znacznym wujka. Jednakże nie należy ona do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem niego. Obowiązek ten nie obciąża bowiem zstępnych rodzeństwa, gdyż nie zostali oni wymienieni w art. 128 k.r.o. Jako niebędącą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym wobec wujka nie jest skarżąca osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma więc do niej także zastosowania art. 17 ust. 1a tej ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia: 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21; 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 480/21; 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1164/21; 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1637/21) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Pogląd taki znalazł również swoje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, powołanej zresztą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w której ostatecznie rozstrzygnięto tę kwestię. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym we wskazanej uchwale krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, że skarżąca nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego wujka, a zatem nie należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawidłowo organy uznały, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać jej przyznane, zwłaszcza, ze jak ustalono istnieje osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności – siostra niepełnosprawnego Z. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego (tak np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 342/22), o przyznaniu tego świadczenia nie decyduje wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej opieki przez wnioskodawcę, ale też jego status wobec osoby, którą się on opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym wynikającym z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Powtórzyć należy za Tamtejszym Sądem, że "...warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. W ocenie Sądu, nie można, powołując się na ogólne zasady i wartości wyrażone w Konstytucji RP (traktując je jako samodzielne źródło roszczeń) wyprowadzać na gruncie art. 17 u.ś.r. wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia powołanej normy pozwala na przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Kwestię tę szczegółowo analizował Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 4353/18 trafnie wskazał, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy Konstytucji RP (art. 32) nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, a spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. W tej sytuacji nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W przywołanym wyroku NSA wskazał również, że nie jest intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny oraz że wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 1 ustawy, jego znaczenie językowe, jest zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej." Kolegium mogło więc utrzymać w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., odpowiadające prawu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zbieżne ze stanowiskiem Kolegium. Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku. Postawione w skardze zarzuty są całkowicie bezzasadne. Również argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika na rozprawie nie zasługiwała na aprobatę z wyżej wskazanych względów. Nie doszło bowiem w ocenie Sądu do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów konstytucyjnych, a zaprezentowana przez organy wykładnia przepisów prawa materialnego jest prawidłowa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.