II OSK 1870/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 195/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 lutego 2023 r., nr SKO.430.2135.210.2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 195/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "spółka", "skarżąca" "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: "Kolegium") z 13 lutego 2023 r., nr SKO.430.2135.210.2022. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Starosty Kościańskiego (dalej: "Starosta") z 21 listopada 2022 r., nr GN-II.6124.2.309.2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej nieprzekraczającej mocy do 3 MW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie B. gmina C. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p") w zw. z art. 6 ust. 1 oraz z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409, dalej: "u.o.g.r.l.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że normy ogólne, celowościowe, wyrażone w tych przepisach, mogą w niniejszej sprawie uzasadniać odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz odwoływanie się do zasady kontynuacji funkcji lub do postanowień obowiązującego na danym terenie studium, podczas, gdy z tych ogólnych zasad nie wynika całkowity zakaz zabudowy gruntów rolnych, ustawodawca dopuszcza przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 7 u.o.g.r.l., które nie zawierają w tym zakresie zakazu zabudowy lub ograniczeń w stosunku do terenu gruntów rolnych IV klasy, zasada kontynuacji funkcji nie ma zastosowania w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii, a odwoływanie się do postanowień studium nie znajduje podstawy prawnej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i błędne uznanie, że wnioskowany pod planowaną inwestycję teren winien pozostać w dotychczasowym użytkowaniu o funkcji rolniczej w celu zachowania ładu przestrzennego powiązanego z sąsiednimi terenami, podczas gdy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, czy inaczej kontynuacji funkcji, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przesłanką uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy wskazane przepisy dotyczą wyłącznie planowania przestrzennego w ramach uchwalanego planu miejscowego, regulują jedynie kwestie elementów uwzględnianych i określanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i nie uzależniają wydania takiej decyzji od treści postanowień obowiązującego na danym terenie studium, jak i nie stanowią o niedopuszczalności ustalenia lokalizacji instalacji OZE na gruntach IV klasy; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Poznaniu, że organy I i II instancji działały w granicach uznania administracyjnego, podczas gdy ocena dowodów przez organy obu instancji była dowolna a nie swobodna, nie wyważyły one właściwie interesu publicznego i nie uzasadniły prawidłowo swoich rozstrzygnięć oraz błędnie uznały, że realizacja inwestycji spowoduje, iż teren przedsięwzięcia bezpowrotnie pozbawiony zostanie charakteru rolnego, a sąd administracyjny bezrefleksyjnie powielił ich argumentację; 2) art. "151 § 1" p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem Iinstancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. "151 § 1" p.p.s.a., to należy przyjąć, że skarżącej w istocie chodziło o art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie jest bowiem podzielony na jednostki redakcyjne. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest w realiach niniejszej sprawy bezzasadny. Przypomnieć należy, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, tj. określa przesłanki oddalenia skargi. Tym samym, zarzut art. 151 p.p.s.a., dla jego skuteczności, winien być powiązany z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3182/20, CBOSA). Tymczasem, skarżąca powołała art. 151 p.p.s.a. jako odrębną, samodzielną podstawę kasacyjną. 3.5. Bezzasadny okazał się również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżąca w istocie nie kwestionuje, w ramach tej podstawy kasacyjnej, oceny dowodów. Otóż zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów odnosi się zatem nie do sfery prawa materialnego, ale do kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych. W jej ramach organ ma obowiązek rozstrzygnąć, które fakty uznał za udowodnione i podać, na podstawie jakich dowodów doszedł do takich wniosków. Przy kontroli prawidłowości zastosowania zasady swobodnej oceny dowodów istotne znaczenie ma to, czy ocena ta jest kompleksowa (tj. obejmuje całokształt zebranego materiału dowodowego), a nadto, czy wnioski wyprowadzone przez organ są zgodne z zasadami logicznego rozumowania, wskazaniami wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Tymczasem stan faktyczny był w niniejszej sprawie w istocie bezsporny, orzekające w sprawie organy opierały się bowiem na dokumentach, których wiarygodność nie była kwestionowana. Co istotne, były to zresztą przede wszystkim dokumenty urzędowe w postaci danych z ewidencji gruntów i budynków, map ewidencyjnych oraz treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej nie przeprowadzono zresztą w ogóle wywodu, w ramach którego skarżąca podjęłaby próbę wywiedzenia, że organy naruszyły przywołane wyżej zasady swobodnej oceny dowodów obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że skarżąca w rzeczywistości zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego wadliwe zastosowanie, czyli tzw. błąd w subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Innymi słowy, zdaniem skarżącej, w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na potrzebę ochrony gruntów rolnych. 3.6. Za bezzasadne uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, okoliczność, że w odniesieniu do gruntów rolnych klasy bonitacyjnej IV-VI nie obowiązuje zasada dopuszczalności przeznaczenia ich na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.), nie oznacza, że w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie główne ma pełną swobodę w ustaleniu innego niż rolnicze sposobu wykorzystania tych gruntów, w tym swobodę w przeznaczeniu takiego gruntu pod urządzenie na tych gruntach farm fotowoltaicznych. Przedmiotem prawnej ochrony są bowiem nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-VI, a przypomniana wyżej szczególna ochrona gruntów klasy I-III nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-VI. Otóż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy takiej działki podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, która polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. Innymi słowy, to, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17; wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1357/21; wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1528/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2598/21 - CBOSA). Po drugie, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 u.o.g.r.l. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. uzasadniony jest wniosek, że każdy grunt rolny klasy IV – VI podlega ochronie w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a intensywność ochrony takich gruntów winna być proporcjonalna do jakości tego gruntu. Wykorzystanie takich gruntów na cele nierolnicze, w tym pod budowę farm fotowoltaicznych, winno zatem przede wszystkim odnosić się do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów wyższej klasy. W omawianej grupie gruntów klas IV – VI najbardziej wartościowe są grunty klasy IVa, czyli gleby orne średniej jakości, lepsze (zob. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - Dz. U. z 2012 r. poz. 1246; dalej: "rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów"). Na potrzebę szczególnej ochrony gruntów rolnych klasy IV w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje m. in. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 lipca 2023 r. (obecnie zob. art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b u.p.z.p.). Warto dodać, że w rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wskazuje się, że uzyskania wysokich plonów na gruntach klasy IVa uwarunkowane jest m. in. sprzyjającymi warunkami atmosferycznymi i dobrą kulturą rolną. Tymczasem, w razie zrealizowania planowanej inwestycji grunty rolne znajdujące się pod panelami fotowoltaicznymi nie będą w ogóle uprawiane, a nadto ograniczony zostanie dostęp wody i światła słonecznego do istotnej części takich gruntów. Po trzecie, orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Otóż działka nr [...] z obrębu B., na której spółka zamierza zrealizować farmę fotowoltaiczną, należy do gruntów klasy IVa, czyli gruntów najwyższej jakości (pomijając grunty rolne klas szczególnie chronionych, tj. I-III). Ponadto, chodzi o grunt uprawiany rolniczo, położony w większym kompleksie gruntów rolnych, w tym gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Odwołanie się przez organy do postanowień studium nie oznaczało, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonanie przez organy oceny w ramach zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Odwołanie się to miało natomiast na celu wskazanie, że chodzi o teren, który jest i powinien pozostać w rolniczym użytkowaniu w świetle uchwały rady gminy, której podjęcie poprzedzone winno być uzyskaniem specjalistycznych opracowań z zakresu ochrony środowiska (zob. m. in. art. 72 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556; dalej: "p.o.ś.") oraz art. 46 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029). Ocena organów nie była zatem dowolna, ale oparta na całokształcie zebranego materiału oraz racjonalnych i rzeczowych przesłankach. Spełnione zatem zostały podstawowe warunki uzasadniające przyjęcie, że kontrolowane rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym nie narusza prawa (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1232/22, CBOSA). 3.7. Końcowo należy podnieść, że do odmiennych wniosków w realiach niniejszej sprawy nie może prowadzić, akcentowany w skardze kasacyjnej, obowiązek wspierania rozwoju energii ze źródeł odnawialnych. Otóż obowiązek ten należy rozpatrywać w kontekście jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, jaką jest zasada kompleksowości. Zgodnie z art. 5 p.o.ś., ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. W świetle tej zasady, dążenie do rozwoju energetyki ze źródeł odnawialnych nie oznacza, że przestaje być aktualny obowiązek ochrony tak istotnej części środowiska, jaką są grunty rolne, których zachowanie w dobrym stanie jest uzasadnione również innym ważnym interesem publicznym, jakim jest tzw. bezpieczeństwo żywnościowe. Również zatem w świetle zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), pod budowę farm fotowoltaicznych powinny być przede wszystkim przeznaczane nieużytki i grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, wyjątkowo zaś grunty rolne klas wyższych. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.