III SA/Kr 135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2023 r., nr SKO.PS/4110/691/2023 w przedmiocie przyznania zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą przyznania skarżącej zasiłku stałego za okres od 1 – 4 marca 2024 r.; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi L. B. (dalej "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 20 grudnia 2023 r. (nr SKO.PS/4110/691/2023) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 26 września 2023 r. (znak: GOPS.5100.7.2023) w przedmiocie przyznania zasiłku stałego. Stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco: W dniu 5.07.2023 r. skarżąca, będąca obywatelem Ukrainy, złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w R. formularz kwalifikujący do przyznania pomocy (k. 172 a.a.) W części formularza obrazującej skład rodziny skarżąca wskazała siebie i 87 – letniego ojca. W zakresie sytuacji dochodowej podała, że dochód rodziny obejmuje: jej emeryturę (2760 hrywien), emeryturę ojca (brak danych), zasiłek pielęgnacyjny ojca – 215,84 zł. Odręcznie skarżąca dopisała, iż zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z ojcem. Do wniosku przedłożyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 27.04.2023 r. wydane do 30.04.2024 r. (k. 168), dokumentację medyczną, decyzję w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla jej ojca w kwocie 215,84 zł na okres od dnia 1.11.2022 r. do 24.08.2023 r. (k. 140). W toku postępowania skarżąca przedłożyła oświadczenie o prowadzeniu oddzielnego gospodarstwa finansowego i "rzeczowego" z ojcem (k. 126). Następnie, z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania i zmianę właściwości organu pomocowego (MOPS w W.; k. 106), skarżąca w dniu 26.07.2023 r. złożyła kolejny formularz kwalifikujący do przyznania pomocy (k. 79). W piśmie tym podała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i dostaje z Ukrainy zasiłek (jak wskazano w tym piśmie "chyba pielęgnacyjny"). Wskazując wysokość dochodu podała kwotę 2760 hrywien (ok. 280 zł). W dniu 10.08.2023 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej (k. 27-33 oraz dalsza część k. 75-78). Z wywiadu tego wynika, że skarżąca wraz z ojcem zajmują jeden mały pokój w hotelu (hotel zamieszkują osoby przybyłe z Ukrainy). W tym pokoju są dwie leżanki. Kuchnia natomiast jest wspólnie dzielona z innym osobami (mieszkańcami hotelu). Skarżąca oświadczyła, że jej ojciec podobno pobiera świadczenie, z którego nie może ona jednak korzystać, bo ma tylko konto ukraińskie, a nadto ojciec pobiera zasiłek pielęgnacyjny, z którego skarżąca kupuje ojcu leki i jedzenie. W kwestii swoich dochodów podała, że ma emeryturę z Ukrainy, która wystarcza na zakup tylko podstawowych produktów. Skarżąca podała pracownikowi socjalnemu, że prowadzi z ojcem oddzielne gospodarstwo domowe. Pracownik stwierdził, że ojciec skarżącej samodzielnie chodzi po hotelu i po schodach, ale nie wychodzi do sklepu, jest schorowany. Skarżąca załatwia wszystkie sprawy ojca. W toku postępowania skarżąca złożyła również oświadczenie (z 10.08.2023 r.; k. 53), że finansowo utrzymuje się z ojcem oddzielnie, nie korzysta z ukraińskiej emerytury ojca. Robi ojcu zakupy leków i żywności, za które ten oddaje jej pieniądze ze swojego zasiłku pielęgnacyjnego. Pomaga ojcu w poruszaniu się i załatwia za niego sprawy w urzędach. Ojciec skarżącej złożył w dniu 31.08.2023 r. oświadczenie, że jego miesięczny dochód w czerwcu 2023 r. wyniósł 6000 hrywien. Z akt wynika, że decyzją z 30.08.2023 r. Wójt Gminy W. orzekł o zmianie własnej decyzji z 10.11.2022 r. przyznającej ojcu skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, w ten sposób, że świadczenie to przysługuje do dnia 4.03.2024 r., czyli do końca legalnego pobytu w Polsce (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa). Kwota pozostała bez zmian - 215,84 zł (k. 59). Organ I instancji decyzją z 26.09.2023 r. przyznał skarżącej zasiłek stały w kwocie 30 zł miesięcznie na okres 1.07.2023 r. – 29.02.2024 r. oraz w wysokości 3,87 zł na okres od 1 do 4 marca 2024 r. Organ wskazał, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z ojcem (zamieszkują jeden pokój z łazienką i dwoma łóżkami). Miesięczny dochód rodziny w czerwcu 2023 r. wyniósł łącznie 1 176,81 zł, tj. 588,41 zł na osobę. Na dochód ten składa się: renta skarżącej (2760 hrywien = 302,77 zł), zasiłek pielęgnacyjny ojca (215,84 zł) i emerytura ojca – (6000 hrywien = 658,20 zł). W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca podniosła, iż jej dochód wynosi 2760 hrywien, a ojciec mieszka oddzielnie i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Jego dochód nie powinien być zaliczony do dochodu wspólnego. W toku postępowania odwoławczego, SKO w Krakowie pismem z 23.11.2023 r. (k. 3 akt SKO) wezwało skarżącą do wyjaśnienia kwestii zamieszkiwania z ojcem, gospodarowania wspólnym dochodem, pomocy ojcu. Z akt wynika, że pismo to pozostało bez reakcji skarżącej. SKO w Krakowie decyzja z 20.12.2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło warunki bytowe skarżącej i jej ojca. Wskazało, że skarżąca pomimo kwestionowania wspólnego gospodarowania z ojcem nie podała praktycznie żadnych argumentów mających przemawiać za odrębnym gospodarowaniem. Kolegium Odwoławcze akcentowało, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej o pomocy świadczonej ojcu, a ponadto skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie Kolegium z dnia 23.11.2023 r. W skardze do sądu skarżąca podniosła, że nie korzysta z pieniędzy ojca oraz podała oraz że od 3 miesięcy z ojcem nie mieszka. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r., poz. 103) obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 i który został wpisany do rejestru PESEL, mogą być przyznawane świadczenia pieniężne i niepieniężne, na zasadach i w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 wskazanej ostatnio ustawy, zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy, zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z kolei stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł ("kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"), 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł ("kryterium dochodowym na osobę w rodzinie"), 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ("kryterium dochodowym rodziny") - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W kontrolowanej sprawie nie było sporu co do tego, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku stałego. Jest ona bowiem osobą niepełnosprawną, a nadto niezdolną do pracy z tytułu wieku (art. 6 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Spór dotyczył wysokości, w jakiej wskazany zasiłek winien zostać przyznany. Jak już wskazano, przepis art. 37 ust. 3 ustawy uzależnia wysokość zasiłku stałego od tego, czy przyznawany on jest osobie samotnie gospodarującej, czy też osobie gospodarującej w rodzinie. Kluczowe więc było przesądzenie tego, czy skarżąca gospodaruje sama, czy też wespół z rodziną. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, iż faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Za wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) wskazać trzeba, iż cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyroki NSA z 11.06.2013 r., I OSK 1947/12; z 9.07.2013 r., I OSK 2287/12; z 5.09.2013 r., I OSK 2836/2012 z 28.11.2014 r., I OSK 1326/13). W ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły orzekające organy administracji publicznej, że skarżąca prowadzi z ojcem wspólne gospodarstwo domowe. Ustalenie to jasno i jednoznacznie wynikało z przeprowadzonych w toku postępowania dowodów, tj. wywiadu środowiskowego oraz częściowo także twierdzeń samej skarżącej. Dostrzec trzeba, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca mieszka w jednym pokoju hotelowym z 87–letnim ojcem, który obarczony jest szeregiem schorzeń i dolegliwości. Ojciec skarżącej nie opuszcza budynku, w którym przebywa, a stwierdzony stan jego zdrowia (uwarunkowania zdrowotne) jasno też wskazują, że osoba ta wymaga stałego wsparcia innej osoby w szeregu codziennych czynności (zaopatrywanie w żywność, leki, pomoc w przemieszczaniu się). Te czynności, jak dowiodło kontrolowane postępowanie, realizuje właśnie skarżąca. Ona też załatwia wszelkie sprawy urzędowe ojca (por. oświadczenie k. 53), kupuje mu jedzenie. Ogół więc przywołanych wyżej okoliczności (zamieszkiwanie w jednym pokoju, organizowanie żywności, leków, opieki i pomocy w przemieszczaniu się) – przeczą twierdzeniom skarżącej o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa z ojcem, tym bardziej, że jest ona jedyną bliską osobą dla zamieszkującego z nią ojca, co dodatkowo uzasadnia fakt sprawowania pieczy nad tą osobą. W kontekście więc poczynionych przez organ ustaleń, jak i cytowanych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niewadliwe było przyjęcie, iż skarżąca wspólnie z ojcem prowadzi gospodarstwo domowe, zaś twierdzenia skarżącej sformułowane w odwołaniu i skardze o odrębnym od ojca gospodarowaniu – jako nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym (aktach sprawy – por. art. 133 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) – ocenić należało jako niezasługujące na akceptację. Przyjmując więc za wykazany fakt prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego razem z ojcem, trafnie obliczyły organy administracji wysokość dochodu, odnosząc go do kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie (por. cytowany wyżej art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Stwierdzić trzeba, że dochód rodziny skarżącej wynosi 1176 zł i składa się na niego: 215 zł (zasiłek pielęgnacyjny jej ojca), kwota 658 zł (6 000 hrywień - pobierane na Ukrainie emerytura ojca skarżącej), ukraińska renta skarżącej – 302 zł (2 760 hrywień). Mając na uwadze powyższe kwoty stwierdzić trzeba, że na osobę w rodzinie skarżącej przypada kwota 588 zł (1 176 dzielone na 2). Jak już wskazano - stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - zasiłek stały w przypadku osoby w rodzinie ustala się w wysokości różnicy miedzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (wynoszącą w tym przypadku 600 zł), a dochodem na osobę w rodzinie (588 zł). Wartość ta, w ocenianym przypadku daje kwotę 12 zł. Dostrzec jednak trzeba, że przepis art. 37 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej określa minimalną wysokość zasiłku stałego na kwotę 30 zł. Z uwagi na powyższą regulację, jak też wyliczenie różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem na osobę w rodzinie - zasadnie ustalono przedmiotowy zasiłek w okresie od 1.07.2023 do 29.02.2024 r. na minimalnej wysokości, tj. 30 zł miesięcznie. W ocenie Sądu, wadliwie jednak przyjęły organy administracji, iż wysokość zasiłku stałego skarżącej – w ostatnim miesiącu jej legalnego pobytu w Polsce (por. art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) – tj. od 1 do 4 marca 2024 r. winna wynosić 3,87 zł. Wskazać bowiem należy, iż organ I instancji wyliczając wysokość zasiłku stałego skarżącej we wskazanym okresie oparł się na regulacji art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w zdaniu drugim stanowi, że przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Ustalając kwotę zasiłku stałego skarżącej za 4 dni marca 2024 r. w wysokości obliczonej proporcjonalnie do ilości dni danego miesiąca (3,87 zł) organy obu instancji nie uwzględniły jednak regulacji zawartej w art. 37 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Według zaś tego przepisu, minimalna kwota zasiłku stałego została ustalona na poziomie 30 zł. Sąd orzekający w tej sprawie podziela poglądy wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym, które akcentują, że przepis art. 37 ust. 3 ustawy powinien być traktowany jako bezwzględny gwarant minimalnej kwoty przyznawanego zasiłku stałego (por. I. Sierpowska Pomoc społeczna. Komentarz, Lex. 2023, komentarz do art. 37 oraz powołane tam piśmiennictwo; wyrok WSA w Lublinie z 18.11.2021 r., II SA/Lu 348/21). Wskazaną bowiem w przywoływanym przepisie kwotę należy uznać za granicę, poniżej której nie można ustalić zasiłku stałego, niezależnie od obowiązku stosowania przez organ reguł wyliczania tego świadczenia wynikających z art. 106 ust. 3 ustawy. Jeżeli bowiem w danym miesiącu osoba spełnia warunki do otrzymania zasiłku stałego, to powinna go otrzymać przynajmniej w minimalnej wysokości, w przeciwnym wypadku przyznawanie zasiłku byłoby nieracjonalne, a działanie organu niewspółmierne z jego celem (por. też np. wyrok WSA w Lublinie z 18.11.2021 r., II SA/Lu 348/21 oraz S. Nitecki Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, str. 302). Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że kwota przyznanego skarżącej zasiłku stałego za okres od 1 do 4 marca 2024 r. nie była ustalona poprawnie i naruszała przepis prawa materialnego - art. 37 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji – w stopniu, który niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie bowiem wskazanej regulacji skutkowałoby inną, od przyjętej przez organ, wysokością przyznawanego skarżącej świadczenia. Powyższe uchybienie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzje organu I instancji przyznającą skarżącej sporny zasiłek we wskazanym wyżej okresie (pkt I sentencji). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W punkcie II Sąd, z przedstawionych wyżej racji, oddalił skargę w pozostałym zakresie, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną sprawy.