II OZ 204/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. E. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 529/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi R. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 marca 2023 r., znak: SKO.41/3629/LI/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Skarżący R. E. pismem z dnia 13 września 2023 r. złożył wniosek o "zawieszenie w całości" zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 marca 2023 r., SKO.41/3629/LI/2022, na mocy której utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 lipca 2022 r., SKO.41/2519/LI/2022, dotyczącą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 743/21, znak: AB-LA.II.6730.1.206.2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z urządzeniami budowlanymi na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb: [...], położonej w L. przy ul. [...]. Argumentując wniosek wskazano, że zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji odbierających uprawnienia do wykonywania zawodu regulowanego. W jej wyniku nie jest możliwe terminowe prowadzenie procesu inwestycyjnego, może zostać opóźnione oddanie budynku do użytku, wskutek inflacji mogą wzrosnąć ceny materiałów budowlanych i wynagrodzeń wykonawców, co może spowodować wzrost całkowitego kosztu inwestycji; może też zmienić się koniunktura gospodarcza i opłacalność inwestycji. Podniesiono ponadto, iż została już wydana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia 15 września 2022 r. Skarżący jako inwestor może doświadczyć strat materialnych związanych z ryzykiem przerwania prac budowlanych w okresie postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 20 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wstrzymania wykonania wyżej wymienionej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje, że uniknie on wskazywanych przez siebie strat, ponieważ na podstawie postanowienia sądu o wstrzymaniu będzie mógł dalej prowadzić roboty budowlane, bez czekania na wyrok w niniejszej sprawie. Prowadzenie robót budowlanych jest możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym, a nie na podstawie postanowienia wydawanego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a". Podkreślono, iż skarżący może legalnie prowadzić roboty budowlane zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, zaś postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji bądź o odmowie jej wstrzymania, nie ma wpływu na jego prawo w tym zakresie. To, czy rzeczywiście będzie je prowadził (czy skorzysta z tego prawa) zależy od niego samego. Sąd I instancji podkreślił, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd nie zapobiegnie szkodom na jakie wskazuje skarżący. Postanowienie o wstrzymaniu ani nie wykreuje dla skarżącego prawa kontynuowania robót budowlanych, ani też nie "usankcjonuje" w istotnym stopniu – z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności skarżącego jako inwestora wobec podmiotów procesu inwestycyjnego – wstrzymania ich prowadzenia. W związku z tym postanowienie o wstrzymaniu nie będzie miało wpływu na zachowanie terminów realizacji inwestycji i na wystąpienie związanych z tym ewentualnych strat. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 3 P.p.s.a., prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania, poprzez niezasadne przyjęcie, że niebezpieczeństwo szkody, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się jedynie do bezpośrednich skutków zaskarżonego aktu, którego wykonalność ma być zawieszona, podczas gdy nie wynika to z literalnego brzmienia przepisu. W oparciu o powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżący nie twierdzi, jakoby decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy była zupełnie tożsama z decyzją odbierającą uprawnienia zawodowe. Można jednak wskazać pewne podobieństwo, w zakresie skutków prawnych oraz skutków faktycznych obu rozstrzygnięć. To z kolei, uprawnia do poszukiwania analogii, w zakresie rozstrzygania, w zakresie zawieszenia wykonalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do literalnego brzmienia art. 61 § 1 P.p.s.a. skarżący wskazał, że nie ma tam zastrzeżenia, że szkoda lub niebezpieczeństwo jej wystąpienia, mają wynikać bezpośrednio z treści rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika z tego, że przed sądem administracyjnym wymagane jest wykazanie czy może wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. To umożliwia sądowi administracyjnemu wstrzymanie wykonania decyzji. Na akceptację zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej nieważność jest dopuszczalne wyjątkowo. W niniejszej sprawie nie występują następstwa stanowiące przesłanki zastosowania dyspozycji z art. 61 § 3 P.p.s.a. Przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie ma wpływu na prowadzony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę proces inwestycyjny. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody także z uwagi na charakter przedmiotowy decyzji o warunkach zabudowy. Nie każda decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie takich zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie odpowiedniej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności, nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robot budowlanych (por. postanowienia NSA: z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2957/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, także decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, którego wykonanie może wiązać się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Okoliczności te mogą stanowić podstawę podejmowania stosowanych środków prawnych w ewentualnych postępowaniach z zakresu ustawy – Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji