II SAB/Gd 123/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do rozpoznania odwołania K. N. od decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr GP.6730.28.2022.MSz w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego K. N. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 23 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Kolbudy (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił na rzecz K. N. (dalej: "Strona", "Skarżący") warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie części działki ewidencyjnej nr [..] w obrębie C., gmina Kolbudy. Pismem z 14 września 2022 r. Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") w dniu 28 września 2022 r. W odpowiedzi na pismo z 17 stycznia 2023 r. wysłane pocztą elektroniczną Kolegium poinformowało Stronę, że odwołanie zostało zarejestrowane pod sygn. akt SKO Gd/4948/22, zaś sprawa oczekuje na rozpoznanie zgodnie z kolejnością wpływu. Pismem z 11 maja 2023 r. Strona, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: "k.p.a.", wniosła do Kolegium ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. W dniu 7 czerwca 2023 r. K. N. złożył skargę na bezczynność Kolegium wnosząc o: 1) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, 2) wskazanie, że Kolegium dopuściło się bezczynności, 3) zobowiązanie Kolegium do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia skargi, 4) podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości, 5) rekompensatę z tytułu znacznej straty materialnej w postaci wysokiego wzrostu cen usług geodezyjnych, projektowych, materiałów budowlanych oraz stracie terminu wykonawstwa przez ekipy budowlane i konieczność dalszego najmu mieszkania. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że odwołanie od decyzji Wójta z 23 sierpnia 2022 r. złożył do Kolegium we wrześniu 2022 r., zaś numer sprawy został mu przekazany dopiero po wielu kontaktach telefonicznych i ponagleniu pocztą elektroniczną 27 stycznia 2023 r. Strona podniosła, że do tej pory nie został nawet wybrany skład Kolegium w tej sprawie. Skarżący podał, że 11 maja 2023 r. złożył ponaglenie na przewlekłość postępowania, jednak do dnia wniesienia skargi stan sprawy się nie zmienił. W ocenie Strony Kolegium powinno załatwić niniejszą sprawę w ciągu miesiąca, ponieważ nie nosi ona znamion szczególnie skomplikowanej, tymczasem oczekuje na rozstrzygnięcie już prawie 10 miesięcy. Wskazano, że przez wgląd na brak rozstrzygnięcia sprawy budowa dwóch domów (Skarżącego i jego rodziców) została wstrzymana, co wygenerowało znaczące koszty związane z odwołaniem ekipy budowlanej, a ponadto przez ten czas koszty materiałów budowlanych oraz robocizny systematycznie wzrastają przekładając się bezpośrednio na zwiększenie ponoszonych przez Stronę strat, obecnie szacowanych już na kilkadziesiąt tysięcy złotych. Końcowo wskazano, że w czasie oczekiwania na załatwienie sprawy właścicielka działki bezpośrednio sąsiadującej z działką Skarżącego nie tylko dostała warunki zabudowy z parametrami, o które wnioskowała Strona (szerokość frontu budynku), ale także zdążyła już wybudować dom. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznano, że 28 września 2022 r. wpłynęło do Kolegium odwołanie Skarżącego od decyzji Wójta z 23 sierpnia 2022 r., zaś w dniu 11 maja 2023 r. ponaglenie zaadresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") za pośrednictwem Kolegium, które zostało przekazane wraz z całością akt pierwszej i drugiej instancji do WSA w Gdańsku przy odpowiedzi na skargę z 29 maja 2023 r. Natomiast WSA w Gdańsku przy piśmie z 16 czerwca 2023 r. przekazał skargę Strony na bezczynność Kolegium. Wobec tego - w związku z przekazaniem ponaglenia z 11 maja 2023 r. wraz z całością akt do WSA w Gdańsku (zgodnie z żądaniem Strony) - Kolegium nie miało możliwości podjęcia działań w celu jego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi K. N. zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w zakresie rozpoznania jego odwołania od decyzji Wójta Gminy Kolbudy z 23 sierpnia 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z 11 maja 2023 r. Skarżący wniósł do Kolegium ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. Tym samym Strona wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej - czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostaje on bezczynny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana odwołaniem Skarżącego od decyzji Wójta z 23 sierpnia 2022 r. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z 23 sierpnia 2022 r. wpłynęło do organu odwoławczego 28 września 2022 r. Od tego momentu Kolegium miało ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach organ odwoławczy podjął 28 września 2022 r. rejestrując sprawę i nadając jej numer. W odpowiedzi na e-mail z 17 stycznia 2023 r. Kolegium poinformowało Stronę, że odwołanie zostało zarejestrowane pod sygn. akt SKO Gd/4948/22, zaś sprawa oczekuje na rozpoznanie zgodnie z kolejnością wpływu. Kolejne e-maile Skarżącego (z 27 stycznia 2023 r. i z 10 maja 2023 r.) z pytaniami o stan sprawy pozostały bez odpowiedzi organu odwoławczego. Po wpływie do Kolegium ponaglenia Strony (11 maja 2023 r.) organ odwoławczy sporządził odpowiedź na skargę, którą 29 maja 2023 r. przekazał do WSA w Gdańsku, wnosząc o jego odrzucenie. Należy zauważyć, że Kolegium nie skorzystało z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomiło Strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Opisana powyżej chronologia poszczególnych czynności prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznać tym samym należało, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd (do dnia wydania wyroku Kolegium nie poinformowało Sądu o załatwieniu sprawy). W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy będzie adekwatny do jej okoliczności. Stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Kolegium Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem działania organu odwoławczego w sprawie dotyczącej rozpoznania odwołania Skarżącego od decyzji Wójta z 23 sierpnia 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Należy zauważyć, że przez prawie cztery miesiące od otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnej czynności w sprawie (nie licząc wydania zarządzenia o nadaniu sprawie sygnatury). Pierwszą czynność odzwierciedloną w aktach sprawy organ odwoławczy podjął 27 stycznia 2023 r. informując Skarżącego (w odpowiedzi na e-maila Strony z 17 stycznia 2023 r.), że jego odwołanie wpłynęło do Kolegium, zostało zarejestrowane pod sygn. akt SKO Gd/4948/22, zaś sprawa oczekuje na rozpoznanie zgodnie z kolejnością wpływu. Kolejne e-maile Skarżącego (z 27 stycznia 2023 r. i z 10 maja 2023 r.) z pytaniami o stan sprawy pozostały bez odpowiedzi Kolegium. Po przekazaniu przez WSA w Gdańsku ponaglenia Strony (11 maja 2023 r.) organ odwoławczy sporządził odpowiedź na skargę, którą przekazał do WSA w Gdańsku 29 maja 2023 r. Kolegium nie wydało decyzji w terminie, czym naruszyło postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Należy również zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i ani razu nie zawiadomił Strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Takie postępowanie Kolegium godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że ponaglenie zostało wniesione przez Skarżącego 11 maja 2023 r., a więc po ponad siedmiu miesiącach od dnia wpływu odwołania do Kolegium, przez który to czas organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności w sprawie (nie licząc odpowiedzi na e-maila Strony z 17 stycznia 2023 r.). Oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu odwoławczego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 wyroku. Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Kolegium na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie popadał w stan bezczynności. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego procedowania przez Kolegium jego sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu odwoławczego, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej (art. 119 pkt 4 P.p.s.a.).[pic]