II SA/Wa 1570/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby oddala skargę I. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. 1. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej "DIAS") skierował T. W. (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...] stycznia 2022r. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] (zwana dalej "RKL") w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby oraz związku poszczególnych chorób ze służbą. 2. RKL orzeczeniem z [...] lipca 2022r. nr [...] uznała Skarżącego za zdolnego do służby, przyznając mu kategorię "A". RKL rozpoznała u Skarżącego, na mocy art. 33 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020r., poz. 398 ze zm., zwana dalej "u.k.l.") w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służb przez kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 831, zwane dalej "rozporządzeniem 1") i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 22 grudnia 2017r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 2473, zwane dalej "rozporządzeniem 2"): - sytuacyjną reakcję dezadaptacyjną nieznacznie upośledzającą zdolności przystosowawcze (§ 58pl r.ch.; kategoria "A"), - hemoglobinopatię (bez podania podstawy prawnej), - przebyte złamanie obojczyka prawego leczone operacyjnie w 2016 r. - bez następstw (bez podania podstawy prawnej). RKL stwierdziła, że nie istnieje związek ww. schorzeń albo ułomności (inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. 3. DIAS w odwołaniu z [...] sierpnia 2022r. od ww. orzeczenia RKL wniósł o ponowne przeprowadzenie badań psychologicznych i psychiatrycznych Skarżącego, zgłaszając wątpliwości co do trafności ww. orzeczenia. DIAS wyjaśnił, że skierował Skarżącego na badania, z uwagi na Jego zachowanie wobec współpracowników noszących znamiona stalkingu. 4. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (zwana dalej "CKL") orzeczeniem z [...] maja 2023r. nr [...] uchyliła zaskarżone orzeczenie RKL i orzekła, że Skarżący jest trwale niezdolny do służby w Służbie Celno-Skarbowej (kategoria "C"). Skarżący odebrał ww. orzeczenie CKL [...] czerwca 2023r. CKL w uzasadnieniu wskazała, że wydała orzeczenie na podstawie dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej przez RKL oraz badania dodatkowego i badania własnego (wyniki badań lekarzy specjalistów (dodatkowych): konsultacja psychiatryczna z [...] grudnia 2022r. i [...] stycznia 2023r. w Poradni Zdrowia Psychicznego SPZOZ MSWiA w [...] - oryginały w dokumentacji orzeczniczej). Na tej podstawie CKL rozpoznała u Skarżącego: - uporczywe zaburzenia nastroju - zaburzenia afektywne upośledzające zdolności adaptacyjne (§ 56, p. 6, rub. 5 r.ch.; kategoria "B"); - - hemoglobinopatię (bez podania podstawy prawnej), - przebyte złamanie obojczyka prawego leczone operacyjnie w 2016 r. - bez następstw (bez podania podstawy prawnej). CKL w uzasadnieniu orzeczenia wskazała, że Skarżącego zaproszono do siedziby CKL na [...] grudnia 2022r., na badanie w trybie odwołania. Podczas badania Skarżącego skierowano na konsultacje psychiatryczną. CKL dokonała wstępnej oceny stanu zdrowia Skarżącego i zaleciła dostarczenie kompletnej dokumentacji z poradni psychiatrycznej i psychologicznej. Lekarz psychiatra [...] stycznia 2023r. zapoznał się z dostarczoną przez orzekanego dokumentacja medyczną i rozpoznał u Skarżącego uporczywe zaburzenia nastroju – zaburzenia afektywne, upośledzające zdolności adaptacyjne, wymagające kontynuacji dotychczasowego leczenia specjalistycznego. CKL uznała, że schorzenia Skarżącego mają charakter przewlekły, wymagający dalszego leczenia i czynią Go niezdolnym do służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie rozporządzenia 1. CKL zaliczyła Skarżącego do III grupy inwalidzkiej (bez związku ze służbą). 5. Skarżący pismem z [...] lipca 2023r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. orzeczenie CKL, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, względnie jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie: a) art. 47 ust. 1 i 2 u.k.l. i art. 8, art. 16, art. 80 art. 109 oraz art. 110 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; zwana dalej "k.p.a.") – gdyż CKL [...] maja 2023r. wydała dwa orzeczenia o nr [...], które dotyczą zdolności Skarżącego do służby, o sprzecznych treściach, na podstawie ww. skierowania DIAS na badania i w związku z jednym odwołaniem. W jednym z ww. orzeczeń stwierdzono niezdolność Skarżącego do pełnienia służby, a w drugim uchylono orzeczenie RKL i przekazano RKL sprawę do ponownego rozpatrzenia; b) art. 47 ust. 2 u.k.l. - przez wydanie nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, gdy nie doszło do sprzeczności z prawem lub wydania z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych orzeczenia przez RKL; c) art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. w zw. z art. 107 § 3 i art. 7, art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. - przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, że CKL działa prawidłowo, w zgodzie z ww. przepisami - nieuzasadnienie przyczyny wydania nowego orzeczenia, a także wewnętrznych sprzeczności w orzeczeniu oraz błędów, w szczególności nieprawidłowego wskazania funkcji i stopnia Skarżącego; d) art. 33 ust. 1 u.k.l. - przez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że CKL na podstawie zebranego materiału dowodowego mogła wydać orzeczenie o niezdolności do pełnienia służby, gdy brak dokumentacji medycznej funkcjonariusza z leczenia. Skarżący w uzasadnieniu skargi ponownie wskazał, że CKL wskutek rozpoznania odwołania DIAS wydała dwa orzeczenia z tego samego dnia i o tym samym numerze, jednak o odmiennej treści: pierwsze, uchylające orzeczenie RKL, w którym orzekła co do istoty sprawy, zostało doręczone DIAS; drugie natomiast, uchylające orzeczenie RKL i przekazujące jej sprawę do ponownego rozpatrzenia, zostało doręczone Skarżącemu i RKL. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, do obrotu prawnego weszły dwie równorzędne, sprzeczne ze sobą decyzje, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. 6. CKL w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, względnie o jego zawieszenie, uzasadniając, że zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. 7. Minister, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z [...] marca 2024r. poinformował, że nie prowadzi postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia CKL. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 czerwca 2024r. dopuścił, na mocy art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") dowód z ww. pisma Ministra z [...] marca 2024r. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie zauważa, że rozpoznał złożoną skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. CKL w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2023r., DIAS w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2023r., a Skarżący w piśmie procesowym z [...] września 2023r. złożyli wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym. 3. Sąd stwierdza ponadto, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) oraz stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje w związku z tym zaskarżone orzeczenie w aspekcie jego zgodności z prawem i może je wzruszyć, jeśli zachodzi jedna z wad wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że Sąd administracyjny, kontrolując wydane w sprawie orzeczenia komisji lekarskiej, nie ocenia kwestii medycznych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Wa 1365/17; 14 listopada 2014r. sygn. akt II SA/Wa 654/14 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony do kwestionowania rozpoznania dokonanego przez komisję lekarską. Sąd nie może więc badać prawidłowości samej diagnozy. Kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez Sąd administracyjny, sprowadza się zatem do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności weryfikacji, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach, jak również, czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Sąd kontroluje więc przebieg postępowania przed komisją oraz prawidłowość kwalifikacji schorzenia w oparciu o obowiązujące regulacje prawne. Warto też wskazać w związku z tym na tryb postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uregulowany w przepisach ww. u.k.l., ma charakter szczególny i w związku z tym nie mają do niego zastosowania w pełni rygory wynikające z k.p.a. Z art. 4 u.k.l. wynika bowiem, że w zakresie nieuregulowanym w u.k.l., stosuje się przepisy k.p.a. Nie oznacza to, że przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności jego zasady nie powinny być przestrzegane. Istota kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się ponadto do kontroli na podstawie akt (art. 133 § 1 P.p.s.a). Odstępstwem od tej reguły jest możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Celem postępowania dowodowego uzupełniającego (art. 106 § 3 P.p.s.a.) jest realizacja kontroli działania administracji publicznej, w tym sprawdzenie, czy stan faktyczny został przez te organy ustalony prawidłowo. 3. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie CKL nie narusza ani prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie było przede wszystkim podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia CKL, o co wnioskował Skarżący w skardze. Kwestia rzekomego wydania przez CKL w tym samym dniu dwóch odmiennych co do treści orzeczeń dotyczących tej samej osoby i ewentualnego wprowadzenia do obrotu prawnego drugiego z tych orzeczeń (z którym pełnomocnik zapoznał się w siedzibie organu, i którego kopię załączył do skargi) nie może być uznana za pewną. Po pierwsze dlatego, że załączona przez Skarżącego do skargi kopia "orzeczenia" CKL z [...] maja 2023r., jak również załączona przez CKL kopia "orzeczenia" CKL z [...] maja 2023r., poświadczona za zgodność z oryginałem - nie zawierają podpisów członków CKL, uprawnionych do wydania takiego orzeczenia. Warto zauważyć, że w świetle art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji jest składnikiem niezbędnym do uznanie, że mamy do czynienia z orzeczeniem, a nie z jego projektem, który nie spotkał się z akceptacją osób uprawnionych do jego podpisania. Tym samym, już z tego względu należało przyjąć, że załączony przez CKL i Skarżącego dokument z [...] maja 2023r. o odmiennej treści niż zaskarżone orzeczenie CKL - z tej samej daty i o tym samym numerze - stanowił jedynie projekt orzeczenia, który nie został zaakceptowany przez skład CKL. Po drugie stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych i sądowych nie ma dowodów wskazujących, że projekt ww. "orzeczenia" CKL z [...] maja 2023r. został doręczony Skarżącemu, czy DIAS. Tym samym należało przyjąć, że projekt ww. "orzeczenia" nie wszedł do obrotu prawnego, gdyż nie został doręczony. W świetle natomiast art. 110 § 1 k.p.a., który może być w sprawie brany pod rozwagę, z uwagi na treść art. 4 u.k.l., należy stwierdzić, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika, że doszło do doręczenia lub do ogłoszenia projektu ww. "orzeczenia", to należało przyjąć, że nie funkcjonowało ono w obrocie prawnych, choć Skarżący mógł się z tym projektem zapoznać, przeglądając akta administracyjne. Po trzecie należy stwierdzić, że również z ww. dokumentu (pisma Ministra z [...] marca 2024r., w którym poinformowano, że organ ten nie prowadzi postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia CKL), który Sąd administracyjny dopuścił jako dowód w sprawie, stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., przyjmując, że łącznie spełnione są dwa warunki przewidziane w tym przepisie (było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania), należało uznać, że nie toczy się żadne postępowanie nadzwyczajne związane z ww. projektem orzeczenia, który nie wszedł do obrotu prawnego. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że wnioski i argumentacja Skarżącego zawarte w skardze – w zakresie potrzeby stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia CKL - nie mogły być uwzględnione. Sąd stwierdza ponadto, że pozostałe podniesione w skardze zarzuty w związku z wnioskiem o ewentualne uchylenia zaskarżonego orzeczenie CKL nie mogły być uznane za zasadne. Należy bowiem wskazać, że zaskarżone orzeczenie CKL wydano w oparciu o przepisy u.k.l. i ww. rozporządzenia 1 i 2 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021r., poz. 422, ze zm.). Z ostatniego z ww. przepisów wynika, że o zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz funkcjonariusza, do pełnienia służby, orzekają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, o których mowa w u.k.l. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.k.l. zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria A – "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria B - "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, mogąc mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 3) kategoria C - "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. NA mocy art. 6 ust. 2 u.k.l. orzeczenie o zdolności fizycznej i psychicznej do służby, oprócz jednej z kategorii zdolności do służby wymienionych w ust. 1, zawiera jedno z następujących określeń: 1) "zdolny do służby", jeżeli nie stwierdzono żadnych chorób lub ułomności stanowiących przeciwwskazanie do pełnienia służby; 2) "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak te choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale mogą rokować poprawę stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; 4) "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono pewne choroby lub ułomności, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) "trwale niezdolny do służby", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które nie pozwalają na pełnienie służby. CKL, zgodnie z art. 45 i art. 46 u.k.l., rozpatruje odwołanie w składzie trzyosobowym w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania albo w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania w przypadku konieczności wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po przeprowadzeniu niezbędnych badań lub po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich, w tym obserwacji w podmiocie leczniczym, lub po dostarczeniu na jej żądanie dodatkowych dokumentów. CKL, zgodnie z art. 47 u.k.l., po rozpatrzeniu odwołania: (1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo (2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo (3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Sąd, rozstrzygając w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia CKL w przedmiocie ustalenia zdolności Skarżącego do służby, wskazuje, że w sprawie orzekał właściwy miejscowo i rzeczowo organ. CKL przed wydaniem ww. orzeczenia, zebrała ponadto obszerny materiał dowodowy, jak również rozpatrzyła tenże materiał dowodowy w sposób należyty, uwzględniając przy tym podnoszone przez DIAS w odwołaniu zarzuty. Świadczy o tym zarówno zebrana w sprawie dokumentacja medyczna, jak również protokół poprzedzający wydanie zaskarżonego orzeczenia CKL. Dodatkowo stwierdzić należy, że CKL dokonała oceny stanu zdrowia Skarżącego na podstawie badań lekarskich, o których mowa w uzasadnieniu orzeczeniu oraz dokumentacji medycznej załączonej przez Skarżącego. W ocenie Sądu brak jest tym samym podstaw do uznania, że CKL dopuściła się naruszenia przepisów u.k.l. i k.p.a. wskazanych w skardze i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w wystarczającym stopniu wskazuje na przyczyny zakwalifikowania Skarżącego do kategorii "C" trwale niezdolny do służby w Służbie Celno-Skarbowej. 5. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznał za zasadne oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a.