II SA/Gd 297/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 grudnia 2023 r., SKO.438.2.2023 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej oddala skargę. T. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. T. K. złożył do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku odwołanie od orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 10 listopada 1958 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o powierzchni 10 ha, położonego we wsi M., grom. T., stanowiącego dotychczas własność J. K. na podstawie aktu nadania Nr [..] z dnia 28 lipca 1947 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe orzeczenie zostało mu doręczone w dniu 23 lutego 2016 r. przez Wójta Gminy T. Wyjaśnił, że jest spadkobiercą zmarłego J. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 18 czerwca 1985 r., sygn. V Ns 1020/85 oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia 15 marca 2010 r. sygn. I Ns 781/10). Podniósł jednocześnie, że z pisma Wójta Gminy T. z dnia 15 grudnia 2016 r. wynika, iż brak jest dokumentu potwierdzającego odbiór przedmiotowego orzeczenia przez jego dziadka – J. K. lub innego domownika zamieszkałego w gospodarstwie rolnym, brak jest również akt postępowania administracyjnego dotyczącego przejścia na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W jego ocenie kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 80 ust. 2, art. 75 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 września 1928 r. (Dz. U. nr 35 poz. 340 i 341), bowiem J. K. nigdy nie otrzymał jego odpisu. Rozstrzygnięcie obarczone jest ponadto brakami formalnymi - nie zawiera ani uzasadnienia, ani też pouczenia o sposobie odwołania. Zostało sporządzone na gotowym druku o określonej treści, że gospodarstwo rolne zostało samowolnie opuszczone przed dniem 29 kwietnia 1955 r. W dalszej części wnioskodawca przedstawił argumentację, z której wynika, że gospodarstwo rolne jego dziadków przeszło na własność Skarbu Państwa nie z powodu jego "samowolnego opuszczenia" przed dniem 29 kwietnia 1955 r., a z uwagi na jego sukcesywną likwidację związaną z podeszłym wiekiem dziadków i związaną z tym niemożnością jego prowadzenia. Definitywne i dobrowolne przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło w 1957 r. - po śmierci babci strony. Dodatkowo wyraził również wątpliwości co do zakresu dokumentów, w których posiadaniu jest Wójt Gminy T.. Pismem z dnia 31 października 2023 r. Wojewoda Pomorski przekazał powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Słupsku. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu T. K. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia. Przywołując treść przepisu art. 127 § 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") Kolegium wskazało, że w jego ocenie nie jest możliwe wywiedzenie przymiotu strony z okoliczności podanych w odwołaniu. Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o treść art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18 poz. 107), zgodnie z którym gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych (ust. 1). Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 2). Z powyższej regulacji wynika, że dekret nie przewidywał udziału w postępowaniu innych podmiotów niż właściciel opuszczonego gospodarstwa rolnego, a wydane orzeczenie wywierało bezpośredni wpływ wyłącznie na jego sferę sytuacji prawnej. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że odwołujący się nie był ani właścicielem, czy współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie był też podmiotem, który ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania orzeczenia stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego. Odwołujący się, jako wnuk właściciela opuszczonego gospodarstwa rolnego, jest wprawdzie jednym z jego spadkobierców, jednak – zdaniem organu - okoliczność ta nie stanowi o przynależącym mu przymiocie strony w postępowaniu kończącym się wydaniem orzeczenia stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium, T. K. może więc mieć interes faktyczny w złożeniu odwołania od przedmiotowego orzeczenia, jednakże interes ten nie wywodzi się z normy prawnej, która kształtuje jego uprawnienia lub obowiązki, zatem nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie daje mu przymiotu strony. W konsekwencji nie jest on podmiotem uprawnionym do kwestionowania rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach J. K. w postępowaniu odwoławczym. Oceny tej nie zmienia okoliczność przesłania przez Wójta Gminy T. odwołującemu kopii kwestionowanego orzeczenia, czynność ta nie stanowi bowiem doręczenia decyzji stronie (art. 109 k.p.a.). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie T. K. wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 10 listopada 1958 r. i umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego Kolegium, stwierdzając że nie jest on stroną postępowania, powinno było wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. T. K. wskazał ponadto, że organ nie ustalił, czy została mu doręczona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 31 października 2023 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podniósł również, że Kolegium, oceniając interes prawny skarżącego pominęło fakt, że od ok. 30 lat przed Wojewodą Łódzkim toczy się postępowanie o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawionej przez jego dziadka J. K. nieruchomości położonej w K., gm. K., w której jest stroną od czasu śmierci ojca (od 2000 r.) i w którym to postępowaniu przyznano mu już co do zasady prawo do rekompensaty. Zdaniem skarżącego, zarówno pierwsze pisma, jak i cała korespondencja prowadzona z Wójtem Gminy T. potwierdza, że żądanie uchylenia orzeczenia PPRN w B. związane jest z wyliczeniem wysokości rekompensaty, przy czym istotne znaczenie ma, czy jego dziadek "samowolnie" opuścił gospodarstwo rolne we wsi M., czy jednak dobrowolnie, z uwagi na wiek, zwrócił powyższe gospodarstwo rolne Państwu. W piśmie Wójta Gminy T. z dnia 15 grudnia 2015 r. organ ten potwierdził, że przed Łódzkim Urzędem Wojewódzkim toczy się sprawa o rekompensatę. Wojewoda Łódzki, postanowieniem z dnia 10 lipca 2021 r., zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, z uwagi na rozstrzygnięcie odwołania od orzeczenia PPRN w B. z dnia 10 listopada 1958 r. Skarżący wskazał ponadto, że nadanie jego dziadkowi gospodarstwa rolnego (aktem nadania nr [...] przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w B. z dnia 28 lipca 1947 r.) stanowiło oddanie w posiadanie. Dziadek nie mógł władać tym gospodarstwem jak właściciel, mógł jedynie zwrócić powyższą nieruchomość Państwu. O wydaniu orzeczenia PPRN w B. z dnia 10 listopada 1958 r. jego dziadek nigdy się nie dowiedział; nie było ono też znane kolejnym spadkobiercom. O istnieniu takiego orzeczenia skarżący powziął wiadomość dopiero z informacji zawartych w piśmie Wojewody Łódzkiego i natychmiast zwrócił się do Wójta Gminy T. o przesłanie mu odpisu tego orzeczenia wraz z dowodem doręczenia go dziadkowi. Organ ten wyjaśnił, że nie dysponuje ani aktami tej sprawy, ani dowodem doręczenia tego orzeczenia. Zdaniem strony przesłanie mu przez Wójta Gminy T. kopii orzeczenia PPRN w B. z dnia 10 listopada 1958 r. stanowiło zatem jej doręczenie. Orzeczenie to wywołuje skutki prawne, a Kolegium nie wskazało innej formy doręczenia skarżącemu tego orzeczenia, by mógł je zaskarżyć. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a., jako następca prawny dziadka oraz ojca, którzy nie wiedzieli o istnieniu kwestionowanego orzeczenia PPRN w B., jest stroną postępowania. Skarżący podniósł również, że skoro Pomorski Urząd Wojewódzki nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, Kolegium powinno było przeprowadzić rozprawę w celu uzgodnienia interesów stron. Na rozprawie powinno także przeprowadzić dowód z akt Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi dotyczących prawa do rekompensaty. Podkreślił także, że konsekwentnie podnosi, iż w przypadku jego dziadka nie można mówić o samowolnym opuszczeniu gospodarstwa rolnego, skoro w momencie, gdy miałoby to nastąpić dziadek liczył 76 lat. Orzeczenie zostało wydane na gotowym druku, zawiera poprawki wprowadzone intencyjnie i nie zawiera dokładnej daty opuszczenia przez dziadka gospodarstwa rolnego. Dziadek prowadził gospodarstwo rolne po dniu 29 kwietnia 1955 r. i etapami przekazywał je Państwu. Nie otrzymał nigdy orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, a przekazując to gospodarstwo właściwej władzy administracji ogólnej zrzekł się nadanego mu gospodarstwa rolnego, którego był posiadaczem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej określanej jako: "k.p.a.") zaliczyć należy do postanowień kończących postępowanie, co uzasadniało rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 grudnia 2023 r. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania T. K. od orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 10 listopada 1958 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o powierzchni 10 ha, położonego we wsi M., grom. T., stanowiącego dotychczas własność J. K. na podstawie aktu nadania Nr [...] z dnia 28 lipca 1947 r. (dalej jako: "orzeczenie z 1958 r."). Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: "SKO" lub "Kolegium") wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Zatem podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wypływają żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym, nie ma w świetle art. 28 k.p.a. przymiotu strony. Nie posiada tym samym legitymacji do kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć. Od pojmowanego w taki sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może wskazać w prowadzonym postępowaniu i w jego przedmiocie przepisu prawa, który stanowiłyby podstawę jego roszczeń. Wniesienie środka prawnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy ma przed wszystkim obowiązek zbadania przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Jeżeli nie są one spełnione, organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bądź uchybienie terminu do jego wniesienia. Przepis art. 134 k.p.a. ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych, przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy m.in.: od decyzji, która jest ostateczna (art. 16 k.p.a.) lub, co do której jest wyłączone prawo wniesienia odwołania z mocy przepisu szczególnego bądź gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z odwołania wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (zob.: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., III OSK 7597/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2024 r., II SA/Bd 1291/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2023 r., II SA/Łd 682/23). W rozpatrywanej sprawie Kolegium ustaliło, że T. K. nie był stroną postępowania, które zakończyło się wydaniem przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. w dnia 10 listopada 1958 r. orzeczenia w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o powierzchni 10 ha, położonego we wsi M., grom. T. stanowiącego dotychczas własność J. K. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest trafne. Z nadesłanych akt wynika bezsprzecznie, że stroną tego postępowania był jego dziadek. Jeżeli podmiot, który wnosi odwołanie od decyzji (czy aktu o innej nazwie, ale o cechach odpowiadających decyzji administracyjnej) nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie niedopuszczalności tego odwołania. W skardze do Sądu, T. K. status strony wywodzi z tego, że jest wnukiem J. K., którego dotyczyła kwestionowana decyzja (orzeczenie). Wbrew poglądom skarżącego żaden z obowiązujących przepisów zaliczanych do administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje by następca prawny adresata decyzji mógł być stroną zakończonego postępowania, w którym wydano rozstrzygnięcie dotyczące sytuacji prawnej poprzednika prawnego. Oceny tej nie zmienia art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe uregulowane w tym przepisie jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym powstającego np. w przypadku sukcesji uniwersalnej jaką jest dziedziczenie. Bezwzględnym warunkiem zaistnienia następstwa prawnego, o którym mowa w przywołanym przepisie jest to, że postępowanie, w którym ma ono wystąpić jeszcze trwa. Oznacza to, że może ono mieć miejsce do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., I OSK 282/22; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 1853/20). Konsekwencją powyższego jest to, że jeżeli następstwo prawne (np. spadkobranie) nastąpiło po zakończeniu postępowaniu administracyjnego, w którym stroną był poprzednik prawny (spadkodawca), spadkobierca nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji (orzeczenia) adresowanej do poprzednika prawnego (spadkodawcy). Skoro więc z treści odwołania jednoznacznie wynikało, że nie pochodziło ono od strony postępowania, organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.