I GZ 57/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia AZ na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 1004/23 w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi AZ na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/104/2023/16909 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego przez AZ (dalej: "Skarżąca") postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 28 sierpnia 2023 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z 9 czerwca 2022 r. Sąd I instancji uznał, że przesłanką niezbędną przyznania ochrony tymczasowej jest możliwość wykonania aktu, którego wniosek dotyczy. Tymczasem zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma przymiotu wykonania, tj. węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu. W ocenie Sądu I instancji, w wyniku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, został ukształtowany taki stan prawny, który nie wymaga żadnych działań ze strony skarżącej celem jego urzeczywistnienia, jak również w drodze zaskarżonego postanowienia nie zostały na skarżącą nałożone żadne nowe obowiązki. Wstrzymanie wykonania tego postanowienia nie doprowadziłoby także do żadnej zmiany w sytuacji Skarżącej. Skarżąca złożyła od tego postanowienia zażalenie wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które (jej zdaniem) utrzymuje w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z 9 czerwca 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634, dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia nie niesienie za sobą realnego i obiektywnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spodobania trudnych do odwrócenia skutków, a w szczególności, nieuwzględnienie charakteru prowadzonej działalności wychowania przedszkolnego, zgromadzonych już dowodów w sprawie i przerzucenia na Skarżącą niemożliwego do spełnienia obowiązku wykazania, że opisane negatywne skutki na pewno nastąpią, o ile już nie wystąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z konstrukcji powyższego przepisu przede wszystkim wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony skarżącej, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżąca w treści tego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji (postanowienia), co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Wskazuje na to wyraźnie ww. przepis, zgodnie z którym sąd może wstrzymać na wniosek skarżącej akty lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu. Dopiero więc, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji (postanowień) wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie może być uwzględniony z tego względu, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, wstrzymaniu wykonania podlegają wyłącznie te akty, które posiadają atrybut wykonalności (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1377/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II FZ 804/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca we wniesionym zażaleniu, błędnie upatruje możliwości wstrzymania wykonania w istocie decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z 9 czerwca 2022 r., wskazując, że ta została utrzymana w mocy zaskarżonym postanowieniem. Stanowisko takie jest nieprawidłowe. Rozstrzygnięcia te, choć ze sobą związane, wydane zostały w dwóch odrębnie toczących się postępowaniach, jedno w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, zaś drugie jako rozstrzygnięcie procesowe odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest aktem, który nie nosi znamion wykonalności, wobec czego prawidłowo Sąd I instancji uznał wniosek o jego wstrzymanie za bezzasadny. Należy też zwrócić uwagę, że skorzystanie przez skarżącą z prawa do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia, nie może zastąpić merytorycznej jego kontroli. Okoliczność, czy organ w sposób prawidłowy odmówił wszczęcia postępowania, będzie badana dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi. Mając na uwadze powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.