III OSK 1354/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 712/23 o odrzuceniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: ‘’Sąd pierwszej instancji’’, ‘’WSA w Poznaniu’’) postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 712/23, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej również jako: ‘’Wspólnota’’) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – w punkcie 1 odrzucił skargę; w punkcie 2 zwrócił skarżącej kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu powołanego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z urzędu jest mu wiadome, iż powyższą uchwałę uprzednio zaskarżył inny skarżący, a prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1505/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił jego skargę. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednakże, stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponowna skarga na tę samą uchwałę jest niedopuszczalna. W konsekwencji WSA w Poznaniu orzekł, jak w pkt 1 sentencji wspomnianego postanowienia z dnia 31 stycznia 2024 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i art. 101 ust. 2 u.s.g. W pkt 2 sentencji orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], zaskarżając je w całości Wspólnota zarzuciła: a) istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. i art. 100 ust. 2 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na rzekome wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie tej uchwały w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1505/21, kiedy inny skarżący w sprawie o sygn. akt: III SA/Po 1505/21 zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki [...], natomiast w zawisłej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w części, tj. w zakresie § 1 pkt 2 dotyczącego systemu kanalizacji deszczowej będącego w posiadaniu [...] (dodany pkt 7 lit. b); - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miasta [...], pomimo zarzutów dotyczących uchybień zaistniałych w trakcie podejmowania uchwały, a tym samym zaniechanie kontroli działalności administracji publicznej oraz akceptowanie naruszeń przepisów regulujących legalność aktów podejmowanych przez organ stanowiący gminy, pomimo rzeczywistego braku takiej kontroli w sprawie uprzednio zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę innego skarżącego, kiedy uzasadnione było wydane rozstrzygnięcia w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.; - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uchylenie się od kontroli administracji publicznej, pomimo ustawowego obowiązku sprawowania takiej kontroli i zaniechanie stosowania środków przewidzianych w ustawie, a także podawanie nieprawdziwych twierdzeń, że w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1505/21 Sąd dokonał całokształtu oceny, w tym weryfikował kwestię brania udziału w głosowaniu radnej będącej pracownikiem jednej ze spółek [...]; b) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 100 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż przepis ten wyłącza możliwość wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy, kiedy uprzednio została prawomocnie rozstrzygnięta skarga innego skarżącego na ten akt, mimo iż w rzeczywistości uprzednia kontrola sądowa nie obejmowała legalności takiego aktu, w szczególności prawidłowości podejmowania uchwały (trybu) przez organ stanowiący. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Wspólnota wniosła o uchylenie - na podstawie art. 185 p.p.s.a. - zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie - na podstawie art. 203 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Ponadto, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. Wspólnota zrzekła się rozprawy w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych postaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu przedmiotowej sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przechodząc zatem do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, że stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, z tym że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zauważyć w tym miejscu należy, że art. 101 ust. 2 u.s.g. wprowadza szczególne rozwiązanie w zakresie powagi rzeczy osądzonej. W odróżnieniu bowiem od regulacji ogólnej (p.p.s.a.) granice res iudicata wyznacza tylko w oparciu o element przedmiotowy, czyli przyjmuje tożsamość sprawy rozumianą jako rozstrzyganie o legalności tej samej uchwały lub zarządzenia. Wobec tego merytoryczne rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na dany akt prawotwórczy jednego podmiotu eliminuje możliwość skutecznego zaskarżenia tego samego aktu przez inny podmiot na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niewykluczona jest natomiast w takim przypadku skarga organu nadzoru, prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż do tych organów nie znajduje zastosowania regulacja ust. 2 z art. 101 u.s.g. Jednocześnie treść tego przepisu pozwala na wniosek, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych naruszenie powagi rzeczy osądzonej następuje w razie tożsamości zarówno podmiotów, jak i przedmiotu, a w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 101 u.s.g. w razie tożsamości przedmiotowej (por. Faruga Adrian "Powaga rzeczy osądzonej na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym", CASUS 2011/4/16-21, LEX). Reasumując, w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g. skarga na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, musi być co do zasady potraktowana jako niedopuszczalna także wtedy, gdy została wniesiona przez podmiot inny niż we wcześniejszej sprawie/sprawach (por. m.in. postanowienie SN z dnia 9 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 127/2002, OSNP 2003, nr 24, poz. 586; postanowienie NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1117/08, LEX nr 493899; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 409/2008, LexisNexis nr 2217930; por. też A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Zasadę tę potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK 2003 nr 8, poz. 84), wskazując, że rozpatrzenie skargi na dany akt normatywny jakim jest uchwała rady gminy i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli oraz obowiązuje erga omnes. Przypomnieć należy, ze sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale granicami sprawy administracyjnej zdeterminowanymi przez właściwe normy prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd będący organem wymiaru sprawiedliwości powołanym do kontroli legalności działań administracji publicznej, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, ale czy jest ona zgodna z obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami, a w szerszej perspektywie - z całym porządkiem prawnym. Tym samym sąd administracyjny dokonuje tzw. obiektywnej kontroli aktów prawa miejscowego, tj. abstrakcyjnych i generalnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Wobec tego przeprowadza kontrolę danej uchwały z całym porządkiem prawnym, a nie w zakresie samej skargi. Zatem granice przedmiotowe sprawy wyznacza zakres wyroku podjętego przez sąd, który skargę oddalił. Mamy wówczas do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co powoduje niedopuszczalność kolejnej skargi na ten sam akt. Powyższa zasada niedopuszczalności ponownej kontroli legalności prawa jest zatem zgodna z istotą działania sądownictwa administracyjnego. Trafnie stwierdził Trybunał w cytowanym powyżej wyroku, że przyjęcie innej wykładni omawianego przepisu mogłoby w konsekwencji doprowadzić do naruszenia zasady pewności prawa, poprzez umożliwienie wielokrotnego zaskarżania tej samej uchwały rady gminy. Taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że wskazanym w uzasadnieniu orzeczenia Sądu pierwszej instancji wyrokiem o sygn. akt III SA/Po 1505/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] - oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. Wyrok ten stał się prawomocny. W konsekwencji późniejsza skarga wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] na tę samą uchwałę spowodowała, że nastąpił przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., tzn. ta sama uchwała organu gminy (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...]) była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z treści sentencji wyroku wydanego w sprawie sygn. akt III SA/Po 1505/21, jak również z rozważań zawartych w jego uzasadnieniu, jednoznacznie wynika, że przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu była cała uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], a nie niektóre tylko jej przepisy, a w konsekwencji – że orzeczenie Sądu oddalające skargę dotyczy całej uchwały, w tym również kwestii związanych z posiadaniem przez Radę Miasta [...] kompetencji do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej świadczone przez [...] na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej. W konsekwencji Rada Miasta [...], zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1505/21, była władna dokonać subdelegacji tej kompetencji na Prezydenta Miasta [...] - na podstawie art. 4 ust. 2 ww. ustawy – w drodze zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając wcześniejszą skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...], dokonał już oceny legalności całego skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Wobec zaprezentowanych rozważań zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do stwierdzenia naruszenia art. 101 ust. 2 u.s.g. (błędnie powołanego w petitum skargi kasacyjnej jako art. 100 ust. 2, który to przepis nie istnieje) a w konsekwencji również przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., nie mógł zostać uwzględniony w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygał bowiem o legalności zaskarżonej uchwały, ponieważ w sprawie bez wątpienia zaistniała sytuacja powagi rzeczy osądzonej. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej są również chybione, gdyż sprowadzają się w istocie do tej samej, wyjaśnionej już wcześniej, istoty sprawy. Przy czym zauważyć należy, że postawiony zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera jedynie przepisy ustrojowe i nie może stanowić samoistnej podstawy, co również powoduje brak jego skuteczności. Jednakże należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił się, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, od kontroli zaskarżonej uchwały, bowiem kontroli takiej przeprowadzić nie mógł z powodu niedopuszczalności skargi, co szczegółowo wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.