II OSK 2334/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 7/21 w sprawie ze skargi T. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 20 listopada 2020 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 7/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi T. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 20 listopada 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. P. spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący wykazali interes prawny do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy nie wskazali oni nawet potencjalnego oddziaływania inwestycji P. na stanowiące ich własność nieruchomości, powołując się jedynie na domniemania dotyczące ewentualnego wpływu promieniowania elektromagnetycznego na środowisko naturalne, choć stacja bazowa posadowiona przez P. spełnia wszystkie przewidziane prawem normy i nie będzie wywoływała negatywnego wpływu na otoczenie, na osoby przebywające na poziomie terenu, jak i w okolicznych budynkach, w szczególności znajdujących się tak jak nieruchomości skarżących daleko poza zasięgiem przedmiotowej inwestycji. W ocenie Spółki skarżący powołali się jedynie na interes faktyczny, który w przeciwieństwie do interesu prawnego nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i 144 k.c. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasięg oddziaływania inwestycji P. na nieruchomości stanowiące własność skarżących uzasadnia dopuszczenie ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie przekracza norm dopuszczonych przepisami prawa, a działki stanowiące własność skarżących nie znajdują się pod osiami głównych wiązek promieniowania na odległość 20 m od środka elektrycznego poszczególnych anten w azymutach 40°, 130° i 230°; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania przez organ administracyjny II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy ów organ doszedł do prawidłowej konstatacji, iż skarżący nie mają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracyjne obu instancji oparły się wyłącznie na kwalifikacji instalacji radiofonii telekomunikacyjnej telefonii komórkowej przedstawionej przez Skarżącą, a w konsekwencji nie dokonały rzetelnej weryfikacji, czy projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy decyzja organu administracyjnego I instancji została wydana na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało prawidłowym uznaniem, że planowana przez skarżącą inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; e. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał, jakie konkretnie przepisy prawa naruszył organ administracyjny II instancji, które poskutkowały wydaniem zaskarżonego wyroku w takim kształcie; f. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm. zwanej dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sprawowaniu funkcji kontrolnej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu II instancji pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez ww. organ administracji publicznej w niniejszej sprawie; g. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.; dalej: ustawa z 3 października 2008 r.) przez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest zaliczenie inwestycji Skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przedsięwzięcie Skarżącej nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ parametry krytyczne przedmiotowej inwestycji nie kwalifikują jej do ww. kategorii, jak również nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; b. art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, której nie można zaliczyć do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z czym przedmiotowy przepis nie może stanowić podstawy do ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. Należy bowiem zauważyć, iż nie można z okoliczności objętych ramami postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (które dla przedmiotowej inwestycji nie zostało przeprowadzone) wywodzić statusu strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; c. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, zwanego dalej "Rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r.") przez ich błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że dla ustalenia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko konieczne jest zbadanie równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, podczas gdy organ administracji pierwszej instancji prawidłowo określił równoważną moc promieniową izotropowo oddzielnie dla każdej z planowanych anten sektorowych, którą to ocenę podzielił organ odwoławczy, albowiem ww. przepisy stanowią wprost, iż "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z dnia 21 września 2021r. SKO poparło skargę kasacyjną wniesioną przez P. spółka z o.o. z siedzibą w W.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy stwierdził w tej decyzji, że wnoszący odwołanie T. B. i S. B. nie mają w myśl art. 28 k.p.a. statusu strony w przedmiotowej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (punkty 1a, b, c), Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie przyjął, że skarżący wykazali interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony, lecz wskazał na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legitymacji procesowej skarżących w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na błędne wnioski Kolegium co do przesłanek warunkujących przyznanie skarżącym przymiotu strony w sytuacji, gdy swój interes prawny uzasadniali tym, że są właścicielami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z jednej strony prawidłowo zauważyło, że stronami w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (podobnie jak w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, bądź działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a ich interes prawny zależny jest od zasięgu oddziaływania danej inwestycji oraz uciążliwości dla nieruchomości do nich należących. Z drugiej jednak strony błędnie wywiodło w uzasadnieniu decyzji, że brak jest w sprawie "dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację skarżących". Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd Wojewódzki intepretując art. 28 k.p.a. słusznie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Trafnie również zwrócił uwagę, że przy ustalaniu kręgu stron w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ponadto prawidłowo uznał Sąd Wojewódzki, że źródłem interesu prawnego skarżących mogą być przepisy art. 140 k.c. i art. 144 k.c., skoro decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego – kształtując rodzaj zabudowy oraz warunki zabudowy i zagospodarowania oznaczonego terenu – może wpływać na sposób wykonywania prawa własności sąsiednich nieruchomości, a ich właścicielom przysługuje ochrona przed zakłócaniem korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oczywiście w postępowaniu administracyjnym ochrona przysługująca właścicielom nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją musi być wyznaczona przy uwzględnieniu przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie. Dlatego w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest zasadniczo ustalenie jej prognozowanego oddziaływania polegającego na emitowaniu pola elektromagnetycznego. Trafnie zatem wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej stacji niezbędna była analiza rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne, przy uwzględnieniu norm ustanowionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał ustaleń odnoszących się do rozkładu poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej, zwłaszcza względem nieruchomości skarżących. Zaznaczyć należy, że dla określenia obszaru oddziaływania danej inwestycji, a w konsekwencji wyznaczenia kręgu stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, niezbędne jest zgromadzenie i weryfikacja dokumentacji przedstawiającej prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności, czego w sprawie zabrakło. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, organ odwoławczy skupił się wyłącznie na kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co było niewystarczające. Zgodzić się przy tym należało z Sądem Wojewódzkim, że ocena Kolegium w tym zakresie została oparta na dokumentacji przedłożonej przez inwestora, bez jej właściwej weryfikacji. Mianowicie Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę na brak dokumentów (m.in. kart katalogowanych anten) pozwalających na sprawdzenie danych zawartych w przedłożonej przez inwestora kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, odnoszących się do poszczególnych parametrów anten i konstrukcji wsporczych (azymuty, tilty). Uzupełniając uwagi Sądu Wojewódzkiego należy wskazać na prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sprawach lokalizacji lub budowy stacji bazowych telefonii komórkowej właściwe organy powinny mieć na uwadze nie tylko jej parametry podane we wniosku (zadeklarowane przez inwestora), ale też poszczególne parametry wynikające z danych katalogowych producenta, w szczególności dotyczące mocy i pochylenia anten. Przyjmuje się zwłaszcza, że w przypadku stwierdzenia możliwości większego pochylenia anten niż zadeklarowane wielkości (tilty) przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie każdej anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby było jednoznacznie wyjaśnione od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności (por. wyroki NSA z dnia: 12 marca 2020 II OSK 1271/18, 11 lipca 2018 r. II OSK 907/18, 25 sierpnia 2021 r. II OSK 3416/18, 16 stycznia 2020 r. II OSK 460/18, 9 listopada 2021 r. II OSK 216/19). Ponadto w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na brak jednoznacznych i udokumentowanych ustaleń co do odległości działek skarżących od terenu inwestycji. W rezultacie na akceptację zasługiwała konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że kwestia posiadania przez skarżących przymiotu strony nie została przez organ odwoławczy rzetelnie wyjaśniona, a decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego podjęta została przedwcześnie. Niewątpliwie dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki uchybienia proceduralne uzasadniały stwierdzenie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie warunkowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tym samym chybione okazały się zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy stan faktyczny w zaskarżonej decyzji nie został prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy, zasadniczo nie jest możliwe wypowiadanie się co do zastosowania przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając jednak na względzie wytyczne przedstawione przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy dokonać ich korekty w zakresie dotyczącym przepisów §2 ust. 1 pkt 7 i §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mianowicie z uwagi na analogiczne unormowanie tych przepisów do regulacji zawartej we wcześniejszym rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. należy przywołać uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, w której stwierdzono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Kierując się powyższą uchwałą w niniejszej sprawie, uznać należało za trafne w części zarzuty kasacyjne, w których podniesiono, iż przy kwalifikacji przedsięwzięcia na podstawie przepisów §2 ust. 1 pkt 7 i §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny danej stacji bazowej. Ponadto trafnie zarzucono naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez błędne wskazanie tego przepisu jako podstawy ustalenia interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie, podczas gdy status strony w przypadku ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oceniany jest zgodnie z art. 28 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że zasadność omówionych wyżej zarzutów kasacyjnych nie mogła podważyć rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, w sytuacji, gdy stwierdzone w zaskarżonym wyroku wady proceduralne skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 9