II OSK 907/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 478/17 w sprawie ze skargi Z. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Przemęt z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz Z. P. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych i solidarnie na rzecz Z. P. i B. P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 listopada 2017 r., sygn. II SA/Po 478/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr. ewid. [...] położonej w M. wszczęte zostało na wniosek [...]S.A. z siedzibą w W. Wójt Gminy Przemęt decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia łączności publicznej – stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce o nr. ewid. [...], położonej w M. w gminie P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). Przeprowadzona przez organ I instancji analiza przemawia za uznaniem planowanej inwestycji za bezpieczną dla ludzi i środowiska naturalnego. Dla oceny inwestycji wyznaczono obszar analizy szczegółowej, obejmujący teren wokół działki o promieniu ok. 200 m w pasach planowanego przebiegu wiązek promieniowania anten oraz obszar analizy wybiórczej w promieniu około 100 m na pozostałym terenie. W związku z bliskim sąsiedztwem zabudowy mieszkalnej (na działkach położonych na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne oraz towarzysząca zabudowa gospodarcza – najwyższe zabudowania niższe niż 12 m) przeanalizowano inwestycję pod kątem oddziaływania na środowisko, biorąc pod uwagę przede wszystkim przepisy § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397). Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami rozporządzenia dla anten o mocy większej od 2000 W, a mniejszej od 5000 W (planowane anteny o mocy odpowiednio 4096 W i 3787 W) – pod względem miejsc dostępnych dla ludności – analizie podlega odległość większa niż 100 m, a mniejsza niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej promieniowania anten. Ponadto, odwołując się do stanowiska Komisji Higieny Radiacyjnej Rady Sanitarno-Epidemiologicznej przy Głównym Inspektorze Sanitarnym wyrażonego na posiedzeniu w dniu 9 października 2007 r., Kolegium wskazało na konieczność przestrzegania dopuszczalnych poziomów promieniowania elektromagnetycznego wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883 – dalej: rozporządzenie w sprawie dopuszczanych poziomów pól elektromagnetycznych), przy zachowaniu których nie powinny występować niepożądane skutki zdrowotne. Organ zarazem wskazał na to, że weryfikacja dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu stacji, w tym w miejscach dostępnych dla ludności, jest dokonywana także bezpośrednio po jej uruchomieniu i po każdorazowej zmianie warunków jej pracy. Odwołując się do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, organ II instancji stwierdził, że tego rodzaju promieniowanie występować będzie wzdłuż głównych anten sektorowych w odległości od miejsc dostępnych dla ludności: 150 m na wysokości minimalnej 28,02 m i 20,25 m (w najniższym miejscu), a więc w miejscach niedostępnych dla ludzi (najwyższe zabudowania niższe niż 12 m). W związku z tym organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z 2010 r. i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani uzyskania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, ze zm. – dalej: ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oddalającego skargę Z. P. i B. P. na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy uwzględniły całokształt okoliczności sprawy, zaś postępowanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 50-54 u.p.z.p., w szczególności wydana przez ten organ decyzja spełnia wymagania, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Organy wystarczająco wnikliwie przeanalizowały zgromadzone materiały i całokształt okoliczności sprawy pod kątem uznania, czy konkretne przedsięwzięcie wskazane we wniosku inwestora – przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego ma cechy inwestycji celu publicznego i spełnia warunki konieczne dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, stanowisko organów ponownie rozstrzygających przedmiotową sprawę jest odpowiednio umotywowane, w szczególności w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji w zakresie ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Omawiając kwestię zbadania parametrów planowanej inwestycji jako doniosłą prawnie dla kwalifikacji tej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd stwierdził, że przedmiotem badania organów w niniejszej sprawie było przedsięwzięcie przedstawione na uzupełnionym w toku postępowania załączniku graficznym do wniosku stanowiącym kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 (zgodnym z wymogami przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), na którym został przedstawiony obszar oddziaływania inwestycji. Organ I instancji, ustalając wymogi dotyczące ochrony środowiska, zbadał kwestie dotyczące wpływu inwestycji (promieniowania elektromagnetycznego anten) na zdrowie ludzi i przedstawił to odpowiednio w uzasadnieniu decyzji, w tym również w zakresie dotyczącym warunków, w jakich mogłoby dojść do negatywnego wpływu na działanie wszczepionych rozruszników serca. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji w osnowie decyzji z dnia [...] marca 2012 r., odwołując się do treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., zaznaczył, iż analizie podlegają określone instalacje radiokomunikacyjne w zależności od zrównoważonej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny na kierunku [osi] głównej wiązki promieniowania tej anteny i dla anten o mocy większej od 2000 W, lecz mniejszej niż 5000 W – pod względem miejsc dostępnych dla ludności; analizie podlega odległość większa niż 100 m, a mniejsza niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej promieniowania anten. W związku z brakiem występowania na określonym obszarze miejsc dostępnych dla ludności organ stwierdził, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanego rozporządzenia i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarazem organ zastrzegł, że urządzenia techniczne stacji nie mogą wprowadzać jakichkolwiek uciążliwości – w tym związanych z promieniowaniem elektromagnetycznym – poza granicami terenu objętego planowaną inwestycją, nie mogą wpływać ujemnie na zdrowie ludzi przebywających w sąsiedztwie oraz powodować wobec nich zagrożenia nawet w sytuacjach awaryjnych. Uszczegóławiając te ustalenia, organ określił również, że w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed polami elektromagnetycznym obowiązuje rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych i planowana stacja bazowa telefonii cyfrowej winna spełniać wymagania określone w tym rozporządzeniu. Analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wymaganą w przepisie art. 53 ust. 3 (pkt 1 i 2) u.p.z.p., organ przeprowadził, opierając się na obszernym materiale procesowym, a mianowicie na uzupełnionym w toku postępowania wniosku inwestora, kopii mapy w skali 1:1000, obejmującej teren inwestycji wraz z otoczeniem i obszarem oddziaływania, opracowaniu "Kwalifikacja oddziaływania na środowisko", danych z rejestru gruntów oraz innych materiałach zgromadzonych w toku postępowania, jak również na przeprowadzonej wizji terenowej. Analiza przeprowadzona została w obszarze obejmującym usytuowanie planowanej inwestycji wraz z otoczeniem. Stan zagospodarowania i przeznaczenie terenu inwestycji oraz działek sąsiednich – ustalony w ramach analizy szczegółowej obejmującej wyznaczony wokół działki teren o promieniu ok. 200 m w pasach planowanego przebiegu wiązek promieniowania anten oraz obszar analizy wybiórczej w promieniu około 100 m na pozostałym terenie – został odpowiednio odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji. W związku ze stwierdzeniem bliskiego sąsiedztwa zabudowy mieszkalnej organ zasadnie przystąpił do przeanalizowania planowanego przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko. Swoje ustalenia w tym zakresie organ I instancji oparł m.in. na przedstawionym przez wnioskodawcę opracowaniu zawierającym wyliczenia równoważnych mocy promieniowania izotropowo wyznaczonych dla pojedynczych anten oraz min. wysokości (poziomu) wiązek promieniowania. Sąd stwierdził, że organy w niniejszej sprawie wyczerpująco omówiły zagadnienia i uwzględniły uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia jako mogącego istotnie wpływać na środowisko, również w odniesieniu do wymogu sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Przedmiotem analizy organów były uwarunkowania związane z planowanymi antenami sektorowymi (rozsiewczymi) w liczbie 6, jak to wskazano w osnowie decyzji oraz opisane w dołączonym do wniosku inwestora opracowaniu pt. "Kwalifikacja oddziaływania na środowisko" z października 2010 r., które mają moc mieszczącą się w przedziale od 3000 do 5000 W. Jednoznacznie zostały określone azymuty (kierunki) dla poszczególnej osi głównej wiązki promieniowania każdej z tych anten. Z uwagi na charakterystykę przedmiotowych anten zastosowanie w sprawie znajdować mogły przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a - b rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., który stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: - 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (a), - 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (b), przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Ponadto, z uwagi na ustalenie, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa o wysokości maks. 12 m npt znajduje się w odległości 40-70 m od podstawy planowanej wieży telekomunikacyjnej zastosowanie mogły znajdować przepisy § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f tego rozporządzenia, które stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: - 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. e), - 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (lit. f), przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Pojęcie "miejsce dostępne dla ludności" w myśl art. 124 ust. 2 Prawo ochrony środowiska oznacza wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Sąd I instancji uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż analizie podlegają określone instalacje radiokomunikacyjne w zależności od zrównoważonej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny [sektorowej] na kierunku głównej wiązki promieniowania tej anteny i dla anten o mocy większej od 2000 W, lecz mniejszej niż 5000 W. Analiza ta następuje pod kątem ustalenia miejsc dostępnych dla ludności; podlega jej zaś teren w odległości większej niż 100 m, a mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten. Skoro zaś nie podlega zakwestionowaniu, że brak jest występowania na wyznaczonym obszarze na wysokości ponad 20,25 m – a taka jest w najniższym miejscu wysokość przebiegu osi głównej wiązki promieniowania anten planowanych do realizacji – miejsc dostępnych dla ludności, to inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie w rozumieniu przywołanego rozporządzenia z 2010 r. Ustalenia organów zostały w tym zakresie oparte na odpowiednich wyliczeniach zawartych w specjalistycznym opracowaniu przedstawionym przez inwestora. Określenie kierunku (azymutu) i pułapu (wysokości przebiegu) omawianych osi zostało jednoznacznie przedstawione tym opracowaniu. Skoro zaś najwyższe istniejące zabudowania są niższe niż 12 m, a zarazem nie zostały ujawnione takie okoliczności, które wskazywałyby na to, że miejsca dostępne dla ludności takie znajdują się na wysokości większej niż 20,25 m, to stanowisko organów w omawianej kwestii jest słuszne. Organy prawidłowo i jednoznacznie podały bowiem moc anten planowanych w ramach przedsięwzięcia i wskazały na odpowiednie odległości podlegające rozważeniu (zasięg od 100 do 150 m od miejsc przeznaczonych dla ludności). Sąd wyjaśnił ponadto, że domniemywany przez skarżących obowiązek sumowania oddziaływania poszczególnych anten nie mógł być również wywiedziony z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zdaniem Sądu, przepisu tego nie stosuje się do inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, albowiem wykluczają to cytowane już wcześniej przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 przywołanego rozporządzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia nie mógłby znaleźć zastosowania do stacji bazowych telefonii komórkowej, nawet gdyby w rozporządzeniu nie zawarto omawianych wyżej końcowych zdań przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Z logicznego punktu widzenia nie sposób bowiem wyobrazić sobie, w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" i określonego jako odległość od jej środka mierzona w osi głównej wiązki promieniowania tej właśnie anteny. Parametru takiego nie da się po prostu sumować (por. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 161/15 i 17 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1448/15) Sąd podkreślił brak możliwości obliczenia kumulacji odziaływania poszczególnych anten wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej. Oś główna jako pojęcie stanowi linię (linię prostą), wokół której przebiega wiązka promieniowania. Z tych względów, w ocenie Sądu, nie było zatem żadnych podstaw w przedmiotowej sprawie do badania i uwzględniania szerokości wiązki promieniowania konkretnej anteny, jak chcieliby tego skarżący, a brak podjęcia takich działań przez organy nie świadczy o naruszeniu art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. czy art. 2 Konstytucji. Argumentacja skarżących nie uwzględnia wykładni przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. i bazuje na przekonaniu, że dokonując kwalifikacji inwestycji, organy winny wziąć pod uwagę wpływ całego przedsięwzięcia, czyli wszystkich wchodzących w jego skład urządzeń, a nie pojedynczych anten. Sąd zauważył, że w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. prawodawca doprecyzował wcześniej obowiązujące przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2004r., które w tym zakresie wzbudzały wątpliwości i w § 2 ust. 1 pkt. 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine przesądził, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Powyższe przepisy nie budzą wątpliwości i wskazują, że prawodawca podkreślił możliwość wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny. Omawiając zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji środowisku, Sąd stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do ustalania i badania kumulacji rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego (PEM) występującego już wyjściowo w miejscu planowanej inwestycji. Ochrona przed ponadnormatywnym promieniowaniem jest realizowana na płaszczyźnie przepisów art. 144 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska oraz przywołanego już wcześniej rozporządzenia w sprawie dopuszczanych poziomów pól elektromagnetycznych). Weryfikacja dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu stacji, w tym w miejscach dostępnych dla ludności, jest dokonywana także bezpośrednio po jej uruchomieniu i po każdorazowej zmianie warunków jej pracy. Ponadto skuteczne uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 tej ustawy powinno polegać na wykazaniu, że przedsięwzięcie już na etapie projektowania będzie naruszać określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa standardy jakości środowiska, co mogłoby stanowić przesłankę do uznania, że będzie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2859/15). W ocenie Sądu, skarżący nie zakwestionowali skutecznie wniosków organów administracyjnych, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Z kolei art. 63 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji środowisku wskazuje na to, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria opisane w tym przepisie, w tym powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Przepis art. 63 ust. 3 tej ustawy stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza się obligatoryjnie, jeżeli 1) możliwość realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1, jest uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; 2) z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że realizacja przedsięwzięcia może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Jak wynika z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – których wykaz został określony w powołanym rozporządzeniu. Uwzględniając zatem powyższe uwagi oraz dane zawarte w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" nie można – opierając się na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym – zasadnie twierdzić, że konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym za nietrafne należy uznać zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, czy też nieprzedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. W sprawie miało miejsce odpowiednie zweryfikowanie konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podstawowe znacznie dla oceny zasadności tego zarzutu miał fakt, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego organy orzekające o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie były obowiązane uwzględnić konieczności stwierdzania przez właściwy organ, w drodze postanowienia, obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku (tak NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2189/14). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie jest możliwe sumowanie EIRP anten na danym sektorze pomimo, że fizycznie jest to możliwe i potwierdza to jednolite orzecznictwo NSA. Ponadto niezbadanie, czy oba organy ustaliły maksymalne tilty anten (mechaniczne oraz elektryczne) nie pozwala na podjęcie polemiki w tym zakresie. W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że skarżącym chodzi o to, że organy powinny wziąć pod uwagę wpływ całego przedsięwzięcia, czyli wszystkich wchodzących w jego skład urządzeń, a nie pojedynczych anten albowiem jak wykazano powyżej tylko te na tym samym azymucie, których EIRP wchodzi w superpozycję 2) art. 72 ust 1 pkt, 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 lit b w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit f w związku z § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez zaakceptowanie decyzji obu instancji wydanych dla niepełnej inwestycji a co najważniejsze bez uwzględnienia maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych co doprowadziło do wadliwego uznania, iż inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że należy jednoznacznie stwierdzić, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (i przeprowadzona ewentualnie w jej ramach ocena oddziaływania na środowisko) dotyczy przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziła by do zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing". Zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (art. 1 ust. 2 lit. a) przedsięwzięciem jest "wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów lub inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych". W oparciu o tę definicję, w sprawie C-227/01, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii, Trybunał (ETS) potwierdził, "że przedsięwzięcie długodystansowe nie może zostać podzielone na krótsze części, aby wyłączyć przedsięwzięcie, jako całość oraz części powstałe po takim podziale z wymogu nałożonego Dyrektywą (paragraf 53). Powyższy pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach, wyrok z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gl 1034/16, należy uznać za prawidłowy albowiem prowadzenie odrębnej procedury oddziaływania na środowisko dla każdej z anteny z osobna byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy i wprost prowadziłoby do podważanie do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing". Zdaniem strony, pod pojęciem "pojedynczej anteny" należy rozumieć "pojedynczy system antenowy złożony z par panelowych anten sektorowych (lub ich większej ilości), których wiązki główne promieniują w tych samych kierunkach wyznaczonych azymutami, czyli promieniują w tych samych sektorach. Z wyroku nie wynika ponadto, czy pochylenia anten podano maksymalne czy też je dopasowano do danego terenu, co nie znajduje akceptacji w doktrynie. Oodnośnie do pochyleń anten (tiltów) strona wskazała, że powinno odnieść się do najgorszego możliwego wariantu albowiem sprawa dotyczy zdrowia oraz życia ludzkiego. Nieuwzględnienie najgorszego wariantu może prowadzić do bezpośredniego zagrożenia zdrowia, życia oraz mienia. Brak ustalenia maksymalnych możliwych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych jest okolicznością istotną dla sprawy albowiem przyjmując stanowisko inwestora żadna inwestycja w istocie nie wymagałaby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli pochylenia można było by dostosować do możliwej potencjalnej zabudowy dla danego terenu. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. uczestnik postępowania - [...] Stowarzyszenie [...] - wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 p.p.s.a. dwóch uchwał w składzie siedmioosobowym: 1) czy przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia z uwagi na istnienie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia należy uwzględnić maksymalne tilty anten oraz 2) czy przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia w przypadku anten, których EIRP się sumuje, należy dokonywać ich pojedynczej analizy czy całości jako przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego do protokołu rozprawy przez prezesa [...] Stowarzyszenia [...] wniosku o przedstawienie dwóch zagadnień prawnych siedmioosobowemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia poprzez pojęcie uchwały w trybie art. 187 §1 p.p.s.a. W świetle powołanego przepisu, przedmiotem wniosku w sprawie przedstawienia zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu powinno być zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Zgłoszone wnioski nie mogą być zaś uznane za dotyczące zagadnień prawnych, gdyż nie odwołują się do przepisów prawa, w odniesieniu do których kwestie, których dotyczą, mogłyby zostać przez powiększony skład Naczelnego Sadu Administracyjnego rozważone. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawiera ona usprawiedliwioną podstawę, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowią zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w ramach podstawy kasacyjnej oznaczonej numerem 1, poprzez które skarżący zmierza do podważenia oceny prawnej Sądu I instancji odnoszącej się do kwestii możliwości sumowanie EIRP anten na danym sektorze. Zauważyć trzeba, że powołana podstawa kasacyjna obejmuje przepisy dotyczące zasad konstruowania uzasadnienia wyroku Sądu (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), jak również wyprowadzające zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7 – 11 k.p.a.). Powyższe przepisy, niepowiązane w skardze kasacyjnej z odpowiednimi przepisami prawa materialnego zawierającymi normy regulujące sposób badania mocy EIRP, nie mogą stanowić samodzielnego wzorca kontrolnego dla oceny zarzutu dotyczącego przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska odnoszącego się do zagadnienia konieczności zbadania sumarycznej mocy EIRP całego zespołu antenowego. Skarga kasacyjna, będąc sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, do swoich nieodzownych elementów konstrukcyjnych zalicza wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Tego warunku zarzuty sformułowane w pierwszej z podanych przez autora skargi kasacyjnej podstaw kasacyjnych niewątpliwie nie spełniają. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ta podstaw kasacyjna nie zawiera żadnego, aczkolwiek, wymaganego przepisem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uzasadnienia. Brak wskazania w skardze kasacyjnej sposobu naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji, czy to przez jego błędną wykładnię w powiązaniu z przedstawieniem przez autora skargi kasacyjnej własnej interpretacji tego przepisu, czy to przez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie w nawiązaniu do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji sprawia, że zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej i za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną przyjęty być nie może. Nie jest możliwe na etapie postępowania kasacyjnego podjęcie skutecznej polemiki z zapatrywaniem Sądu I instancji poprzez wskazanie wyłącznie przepisu prawa, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, z pominięciem dopełnienia wymogu wskazania sposobu jego naruszenia na gruncie danej sprawy. Zauważyć trzeba, że kwestię prawną związaną z przyjętą przez siebie wykładnią § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i jego aplikacją na gruncie tej sprawy Sąd I instancji przedstawił na str. 16-17 zaskarżonego wyroku. Do stanowiska Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej w żaden zaś sposób we wniesionym środku odwoławczym nie nawiązał. Skarga kasacyjna podlegała jednakże uwzględnieniu w oparciu o trafnie wywiedziony w niej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Skarga kasacyjna w drugim zarzucie zasadnie kwestionuje wadliwe zaaprobowanie zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji w zakresie stanowiska tych organów dotyczącego braku prawidłowej oceny dotyczącej potrzeby ewentualnego uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, co jeszcze wcześniej wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie kluczowe znaczenia przypisać należy ustaleniu, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko(§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia). Z powołanych przepisów rozporządzenia wynika zaś, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13). Sporządzona dla potrzeb kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego "Kwalifikacja oddziaływania na środowisko" przedsięwzięcia obejmującego 6 anten sektorowych, do której nawiązuje w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, zawiera obliczenia dla każdej z anten oddzielnie, a ponadto sporządzona została na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 158 poz. 1105). Tymczasem, pomimo tego, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia z 2010 r., z przyczyn poprawnie wskazanych przez Sąd I instancji w odniesieniu do przepisu § 4 nowego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., w niniejszej sprawie brak było podstaw do stosowania przy kwalifikacji przedsięwzięcia na podstawie przepisów dotychczasowych (tj. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., zmienionego ww. rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2007 r.), zamiast przepisów rozporządzenia z 2010 r. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14), czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 7 września 2017 r. II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r. II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r. II OSK 139/14; z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15). Takie parametry nie zostały ustalone przez organy administracji, co bezpodstawnie zaaprobował Sąd I instancji, co uzasadniało uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zarówno zaskarżonego, jak i decyzji organów obu instancji, gdyż wadliwość tych wszystkich rozstrzygnięć ma jedno źródło – błędną wykładnię § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. prowadzącą do wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto stwierdzić należało, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten od 0º do 10º, albowiem z akt sprawy nie wynika by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej deklarowana przez inwestora organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.